Planificación de Regadíos

PLAN NACIONAL DE REGADÍOS H-2008

1 Justificación de un Plan Nacional de Regadíos

1.1 Antecedentes históricos de la política de regadíos en España

Históricamente el regadío ha estado unido al desarrollo de la agricultura en las grandes civilizaciones mediterráneas. En España el regadío fue introducido y ampliamente desarrollado hace siglos, para aprovechar las condiciones naturales de luz y calor de la cuenca mediterránea y existen numerosas referencias históricas al fomento de los regadíos.

Pero la intervención del Estado en materia de transformación en regadío tiene su origen contemporáneo a finales del siglo XIX, de la mano del regeneracionismo. Es justamente esta corriente de pensamiento la que elevó la política hidráulica a la categoría de política central y elemento fundamental para la superación del atraso económico español. Una política hidráulica que debía entenderse en un sentido amplio como un proceso de transformación acelerado de la agricultura extensiva y tradicional a la agricultura intensiva y moderna mediante la transformación en regadío.

El plan general de canales que propugnó Joaquín Costa fue la base ideológica del primer Plan Nacional de Obras Hidráulicas redactado por Gasset en 1902. Dicho Plan asignó al Estado la construcción y financiación de las obras hidráulicas, significándose así como punta de lanza del intervencionismo estatal en política de regadíos que culminaría en la Ley de 1911 todavía vigente.

Durante las primeras décadas del siglo XX, y especialmente bajo la dictadura de Primo de Rivera, la política hidráulica tuvo un desarrollo importante de la mano del Conde de Guadalhorce, al que además hay que reconocerle la paternidad de las Confederaciones Hidrográficas, modelo de organización, planificación y participación en la gestión del agua que tiene como elemento más original la definición de la cuenca hidrográfica como unidad básica de actuación.

Las ideas de Costa encontraron en Lorenzo Pardo el profesional del agua que en la Cuenca del Ebro, como responsable  de  la  Confederación  Hidrográfica, plasmó  en  proyectos técnicos y ejecuciones de obras, los principios ideológicos del  regeneracionismo. Pero, lo que consolida a Pardo como precursor de la moderna planificación hidrológica en España es la redacción del Plan Nacional de Obras Hidráulicas de 1933. Hasta ese momento, todos los planes de obras hidráulicas habían sido meros catálogos de proyectos más o menos coherentes, mientras que en Plan de 1933 ya se puede encontrar una visión integradora de la planificación hidrológica.

En 1939 se creó el Instituto Nacional de Colonización y se aprobó la Ley de Colonización de Grandes Zonas. En esta época, la política de regadíos se conecta  a la política de colonización, cuyo objetivo fundamental es el asentamiento de colonos en las tierras expropiadas en las Grandes Zonas Regables ejecutadas por el Estado. La Ley de 1939 pretendió que la ordenación y ejecución de las obras de colonización se llevaran a cabo en colaboración entre el INC y la iniciativa privada. La aplicación de esta ley apenas tuvo éxito, puesto que esa colaboración no tuvo lugar, de modo en los años 40 la transformación pública de regadío fue casi inexistente, apenas 20.000 hectáreas justamente en un momento en el que la falta de alimentos era un grave problema y la necesidad de incrementar la productividad agraria era imperiosa (Etapa de autarquía). Mucho más éxito tuvo, en cambio, la Ley de reservas que permitió una notable expansión del regadío en base a transformaciones privadas. Casi 100.000 hectáreas se transformaron mediante esta ley en unos pocos años de la década de los 40.

La Ley de colonización de 1939, dio paso a la Ley de Grandes Zonas Regables de 1949, todavía vigente, que supuso la intervención total del Estado en materia de grandes regadíos. Según la nueva ley, era el Estado quien decidía las grandes zonas a transformar, quien promovía la transformación y quien ejecutaba y financiaba todas las obras e inversiones necesarias. La aplicación de la nueva ley junto con una asignación presupuestaria importante para la transformación pública de regadíos dio sus frutos en los años 50 y más todavía en los años 60, cuando la política de regadíos se convirtió en la política clave para la modernización de la agricultura y para el aumento y diversificación de la producción de alimentos, en una etapa de fuerte crecimiento económico y cambio de la dieta alimenticia. El presupuesto destinado a la política de regadíos alcanzó sus máximas cotas en esa década, en el marco de los Planes de Desarrollo. Así, en los años 50 se transformaron por iniciativa pública 192.000 hectáreas y en los años 60 cerca de 350.000 hectáreas.

En los años 70 el ritmo de transformaciones en regadío continuo siendo elevado, para iniciar un lento declive en los años 80 que se agudizaría en los años 90, en gran medida por restricciones presupuestarias. A mediados de los años 80 la transformación  en  regadío  pasa  a  ser competencia de las Administraciones Autonómicas, aunque la Administración General del Estado mantiene las competencias en las Zonas Regables de Interés Nacional. A pesar de la participación financiera de las dos Administraciones el presupuesto total destinado a regadíos disminuyó sensiblemente a partir de esas fechas, lo que provocó una fuerte caída del ritmo de la transformación en regadíos.

El apoyo de la Administración a la transformación privada ha sido otra constante de la política de regadíos española, que ha afectado principalmente a aquellos regadíos cuya transformación era fácil y económica, la mayoría de ellos regadíos mediante pozos. Esta política ya se inició en los años 40 con la política de reservas (precios remuneradores) y continuó en décadas posteriores con otro tipo de incentivos (subvenciones, créditos blandos, beneficios fiscales, asistencia técnica y otros). Puede decirse que una parte significativa de los regadíos privados se han beneficiado de este tipo de ayudas para acometer la transformación.

En resumen, el balance de la transformación pública de regadíos a lo largo del siglo XX es el siguiente: 316.000 hectáreas transformadas mediante la Ley de 1911, 992.000 hectáreas mediante la Ley de 1949 (posteriormente refundida en la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 1973) y 95.000 hectáreas mediante iniciativa de las CCAA. A estas cifras habría que sumar las 695.000 hectáreas transformadas en regadío por la iniciativa privada mediante ayudas públicas, lo que representa un porcentaje elevado del total de casi 1.300.000 hectáreas transformadas por la iniciativa privada. Pocos países pueden presentar un balance de resultados como éste, lo que refleja la importancia que  la política económica y la política agraria española han concedido históricamente a la política de regadíos.

1.2 La importancia del regadío en España

El regadío ha tenido un papel clave en la economía agraria española, especialmente a partir de 1940. En los años del racionamiento de alimentos (etapa de autarquía), el regadío transformado por la iniciativa privada mediante la política de reservas permitió mejorar el abastecimiento de alimentos básicos como el azúcar, patata y cereales. En los años 50 cuando la agricultura española inicia el despegue económico, el regadío  se  convierte  en  la  vanguardia  del  proceso  de modernización agraria. Es justamente en el regadío donde la utilización de los modernos medios de producción entra con más fuerza, donde la sustitución de trabajo por capital se hace de forma más intensa y donde la productividad agraria aumenta de modo más rápido.

 Pero quizás la etapa en la que el regadío jugó un papel más decisivo fue la del desarrollo económico de los años 60. El rápido crecimiento económico y el fuerte aumento de la renta per cápita provocó el cambio de la dieta alimenticia española, disminuyendo el consumo de algunos alimentos (cereales y leguminosas) y aumentando el de otros (azúcar, carnes, leche, aceites vegetales, frutas y hortalizas). Los desajustes productivos de la agricultura de esos años (se producía lo que ya no se consumía y se consumía lo que no se producía) provocaron tensiones inflacionistas y un creciente desequilibrio de la balanza comercial agraria. Las importantes transformaciones públicas en regadío de los años 60 supusieron una oportunidad para superar esta situación, ya que gracias a la diversificación de producciones que permite el regadío fue posible atender las nuevas demandas de alimentos de una población más urbana y con mayor poder adquisitivo que la de los años 40 y 50.

En los años posteriores, el regadío siguió jugando un papel clave en la fase madura del proceso de modernización agraria. Gracias al incremento de la productividad agraria generado por el regadío, se ha logrado que una población activa agraria cada vez menor alimente a una población urbana cada vez mayor y más exigente en cuanto a la variedad, cantidad y calidad de los alimentos que demanda. Como consecuencia de la activa política de regadíos, la Producción Final Agraria actualmente aportada por las producciones del regadío español supone más del 50% de la Producción Final Agrícola, cuando la superficie de regadío solo ocupa el 13% de la superficie agrícola útil.

Al mismo tiempo el regadío ha contribuido a que la balanza comercial haya pasado de ser deficitaria en los años 60, 70 y parte de los 80 a ser excedentaria en los años 90. El regadío ha sido determinante para que las supuestas ventajas que algunas producciones agrarias presentaban en un escenario de incorporación a la CEE, se hayan convertido en una realidad. Así, una vez superadas las trabas a la exportación establecidas para el período transitorio, el gran despegue de la balanza comercial agraria de la segunda mitad de la década de los años 90 se debe principalmente a la fuerte expansión de las exportaciones de las producciones del regadío y de modo especial a las frutas y hortalizas. Por ello, el regadío es en cierto modo responsable, junto con otros factores, de que la balanza comercial agraria haya pasado de una tasa de cobertura del 82% en 1985 a una del 110% en 1999, y que el porcentaje de las exportaciones sobre la Producción Final Agraria haya pasado de representar el 30% al 56% en el mismo período.

Pero la importancia del regadío en la economía agraria española no solo es relevante desde un punto de vista macroeconómico, como se acaba de ver, sino también desde una óptica microeconómica. En efecto, la transformación en regadío, pública o privada, ha supuesto para muchos agricultores la supervivencia económica. Dados los problemas estructurales de la agricultura española, caracterizados por la pequeña dimensión de las explotaciones, muchos agricultores han podido aumentar su producción y renta agraria gracias al regadío. A veces, la transformación en regadío de toda o una parte de la explotación ha sido la única salida para permanecer en la agricultura. Esto es más cierto en las pequeñas transformaciones privadas, muchas veces realizadas con ayudas públicas que han permitido regar una parte de la explotación mediante pozos o tomas directas en cauces superficiales.

Para comprender la aportación del regadío a nivel de explotaciones agrarias baste decir que, por término medio, una hectárea de regadío produce seis veces más que una hectárea de secano y genera una renta cuatro veces superior. En las zonas de regadíos intensivas del litoral mediterráneo y atlántico sur estas diferencias son muy superiores, lo que explica la fuerte expansión del regadío privado durante los últimos 25 años. En cambio, en los regadíos de la España interior, el peso de las transformaciones públicas realizadas a partir de los años 40 es mucho mayor. Pero, el regadío no solo permite una renta más alta sino también más segura. Y ello por una doble vía: por un lado, por la mayor diversificación de producciones que permite el regadío, evitando así el riesgo del monocultivo de secano, y por otro lado, reduce el riesgo climático de los secano áridos y semiáridos, en los que la variabilidad de las precipitaciones anuales y estacionales provoca severas pérdidas económicas.

Si se analiza ahora la aportación el regadío desde  la  perspectiva  del  desarrollo  rural, también  las  cifras  son elocuentes. Uno de los objetivos principales de la política de desarrollo rural es la creación de empleo y la fijación de la población del medio rural, y   el regadío contribuye decisivamente al logro de ese objetivo. La primera aportación del regadío es su mayor generación de empleo directo, pues en promedio una hectárea de regadío requiere 0.141 UTA, mientras que una hectárea de secano solo necesita 0.037 UTA. Por tanto, el potencial de fuerza de trabajo promedio del regadío más que triplica el correspondiente al secano. Estas diferencias son mucho mayores en la agricultura del litoral mediterráneo y atlántico sur, donde una hectárea de regadío genera hasta 50 veces más empleo que una hectárea de secano.

Pero el empleo directo generado por el regadío no constituye la única ni muchas veces, la principal aportación del regadío al desarrollo rural. En efecto, una parte sustancial de la industria agroalimentaria de primera transformación se localiza cerca de los centros de producción de la materia prima agraria, al objeto de reducir costes de transporte y mermas, así como garantizar el abastecimiento de las plantas de transformación. Es el caso de la industria azucarera, forrajes deshidratados, frutas y hortalizas, patatas, algodón, tabaco y otras producciones. Pero muchas de estas producciones se obtienen en los regadíos continentales y mediterráneos de nuestro país, de modo que el regadío genera un nivel elevado de empleo en las industrias agroalimentarias que se abastecen de las producciones obtenidas en los regadíos circundantes.

Por ello, es frecuente que las zonas con fuerte presencia de regadío tengan un alto nivel de empleo en el sector agrario y en la industria agroalimentaria, que se sitúa entre el 20% y el 40% de la población ocupada total. Esto es especialmente claro en zonas con regadíos intensivos (valle del Ebro, Murcia, Comunidad Valenciana y litoral de Andalucía), pero también puede apreciarse en otras zonas interiores de Andalucía y en las grandes concentraciones de regadío de Comunidades Autónomas como Castilla y León y Extremadura.

En muchas zonas rurales, no solo litorales sino también del interior, la existencia del regadío ha permitido articular en torno a él un importante complejo agroalimentario, que ha jugado un papel clave en la generación de renta y empleo en el medio rural. El tejido económico y social sustentado por este complejo ha mantenido vivas estas zonas rurales, lo que se manifiesta en una densidad de población mayor, una población menos envejecida, una menor tasa de desempleo y una mayor tasa de actividad. La comparación de la estructura demográfica y ocupacional de zonas rurales del interior con y sin regadío, arroja resultados reveladores acerca de la importancia del regadío como elemento motor del desarrollo rural. No es de extrañar que en este tipo de zonas siga existiendo una fuerte demanda social para mejorar los regadíos existentes o incluso para aumentar la superficie de regadío, pues la experiencia demuestra que el regadío es uno de los elementos clave para el mantenimiento de la población del medio rural.

Otro elemento a tener en cuenta para valorar la importancia del regadío es su papel en la ordenación del territorio rural. La irregularidad de las precipitaciones, propia de un clima mediterráneo, el escaso caudal de los ríos, consecuencia de unas cuencas reducidas superficialmente, y el predominio de un modelo territorial basado en la economía agraria, organizada espacialmente en multitud de núcleos rurales escasamente comunicados, supuso que en la mayor parte de España, la disponibilidad de agua para riego haya significado históricamente la diferencia esencial entre las zonas rurales más ricas y las más atrasadas, y la aspiración fundamental de todas las regiones como palanca para mejorar su posición relativa y su calidad de vida.

La implantación o presencia de regadíos genera una actividad que ocupa un espacio en el territorio, y por tanto, se ve condicionada por las características del mismo, mientras que, a su vez, transforma dicho espacio. En este sentido el regadío cumple una función social como factor de equilibrio territorial. En efecto, el regadío puede frenar el éxodo rural de zonas con riesgo de abandono o al menos de pérdida de población e incluso, como se ha comprobado en algunas zonas transformadas, ha actuado como un elemento de recuperación demográfica. Así, el regadío contribuye a mantener un cierto equilibrio territorial fijando población al territorio, lo que en zonas rurales en declive es un objetivo básico para evitar el abandono y la consiguiente degradación del espacio, paisaje, recursos naturales y medio ambiente.

De este modo puede considerarse que el regadío multifuncional, caracterizado por fijar población, ordenar el territorio y mantener el espacio rural, constituye una pieza básica del nuevo modelo de agricultura europea consagrado en la Agenda 2000. Este regadío multifuncional, es el que en el presente Plan Nacional de Regadíos se define como regadío social, y que merece el apoyo público por los importantes servicios que presta al conjunto de la sociedad.

Por último, no se puede dejar de mencionar la importancia del regadío como usuario del agua en España. En efecto, el sector del regadío es el principal usuario del agua en nuestro país. Por ello, cualquier plan de actuación o medida para mejorar la gestión del agua en España pasa necesariamente por mejorar la gestión y el uso del agua en el regadío. Cuando se habla de las posibles medidas para mejorar la eficiencia del uso del agua en España, todas las miradas se dirigen al regadío. Así debe ser, pues aunque el regadío aporte solo el 2% del PIB y emplee al 4% de la población ocupada, consume el 80% de los recursos hídricos disponibles, unos recursos cada vez más escasos y degradados cuya gestión sostenible es fundamental para la conservación del medio ambiente. Esto le confiere al regadío una posición central en las políticas de agua y medio ambiente. No será posible aumentar la eficiencia del uso del agua, recuperar acuíferos en situación de sobreexplotación, preservar humedales valiosos o mejorar la calidad del agua, sin mejorar el uso agrario del agua.

1.3 El nuevo marco institucional del agua y el regadío

Tras la entrada en vigor de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, la política del agua en España ha seguido un largo recorrido hasta concluir en las fechas actuales con la aprobación del Proyecto de Ley Plan Hidrológico Nacional en el Congreso de los Diputados. La aprobación de la Ley 29/1985 marcó un hito histórico, no sólo porque derogó una Ley que fue  aprobada  en  1879,    sino  porque  consagró  la  pertenencia  al  dominio  público  de  todas  las  aguas  y otorgó  a  la planificación hidrológica una función primordial en el ordenamiento y la administración de los recursos hídricos y las cuencas hidrográficas. El proceso de planificación culminó su primera etapa con la aprobación de los Planes Hidrológicos de cuenca mediante el Decreto Ley 1664/1998 de 24 de julio.

Aunque de menor rango legal que el Plan Hidrológico Nacional, los planes de cuenca integran elementos de importancia radical para el futuro de los regadíos en España. Entre ellos destacan la definición y los objetivos de garantía de las dotaciones de agua de las zonas regables, la ordenación de los usos en situaciones de escasez, los proyectos dirigidos a aumentar la oferta de agua y, por tanto, el máximo crecimiento potencial de la superficie regable de la cuenca y, finalmente, los objetivos de ahorro de agua alcanzables mediante proyectos de modernización y rehabilitación de las zonas regables. La aprobación de la Ley del Plan Hidrológico Nacional cierra el proceso abierto el 1 enero de 1986, con la entrada en vigor la Ley 29/1985, al tiempo que marca para los próximos veinte años el crecimiento de la superficie regable de las cuencas que, en conformidad con la Ley, podrán hacerlo. De este modo, aunque con horizontes temporales diferentes la planificación de regadíos queda subordinada a las obras y proyectos incluidos en la Ley del Plan Hidrológico Nacional, y vinculadas a lo dispuesto en dicho Plan.

La modificación de la Ley 29/1985 de Aguas mediante la aprobación de la Ley 13/1999 de 13 de diciembre, al elevar las exigencias en el ordenamiento y preservación del dominio público hidráulico, plantea nuevos retos para los usos agrarios de las aguas. La obligatoriedad de instalar aparatos de medición de consumos, la posibilidad de incrementar o minorar los cánones y tarifas en función de los caudales consumidos por los regantes o los contratos de cesión de concesiones constituyen elementos esenciales para racionalizar los usos agrícolas, pero son difícilmente aplicables sin actuaciones modernizadoras de los regadíos obsoletos, deteriorados o estructuralmente desfavorecidos.

El acelerado ritmo de modificaciones legales culmina con la aprobación a finales del año 2000 de la Directiva Marco sobre Política de Aguas 2000, tras la cual se abre un período que concluirá en el año 2012 para que los Estados Miembros puedan acreditar su mejor cumplimiento. El deseo y la necesidad de racionalizar los usos agrarios del agua está implícita o explícitamente presente en todos los elementos de planificación y textos legales vigentes. Sin embargo, la satisfacción de esa necesidad se ve fuertemente limitada, si no imposibilitada, en los regadíos antiguos o sometidos a procesos de deterioro y envejecimiento, tanto estructural como socialmente. Resulta impensable que el esfuerzo y la sensibilidad de los regantes en las comunidades o zonas regables antiguas sean suficientes para acometer los proyectos de modernización, sin los cuales los cambios de nuestro marco legal son de imposible aplicación. Este Plan Nacional de Regadíos nace inspirado por la creciente necesidad de racionalizar el uso del agua en todas las zonas regables españolas, nuevas o antiguas, armonizando los objetivos de la política del agua con la mejora en las condiciones de vida de los regantes, el desarrollo rural y el aumento de su competitividad en los mercados agrarios.

1.4 Necesidad de una planificación general de los regadíos

La planificación de los regadíos en España constituye una tarea obligada, por todos los factores que se indican continuación, sin que el orden en que están expuestos signifique ningún orden de prelación.

El primer factor es la necesidad de incorporar a la política de regadío los profundos cambios institucionales, sociales y económicos, que se han producido en los últimos quince años y que están incidiendo en la evolución del regadío en España. Entre estos cambios se deben destacar los traspasos de funciones y servicios de reforma y desarrollo agrario desde la Administración General del Estado a las CCAA y, entre ellos, los correspondientes a los regadíos; la incorporación de España a la UE, participando plenamente de sus Reglamentos y Directivas, en cuyo marco han de desarrollarse las políticas propias; el carácter estratégico que la vigente Ley de Aguas confiere a la planificación hidrológica; la consideración del agua como un bien económico (recurso escaso), lo que significa que la agricultura tiene que competir con otros usos del agua, entre los que los medioambientales han calado con fuerza en las demandas sociales; y por último la creciente tendencia a la globalización y progresiva apertura de los mercados agrarios, lo que requiere mejorar la eficiencia productiva y la competitividad de la cadena agroalimentaria, empezando por el primer eslabón que son las explotaciones agrarias, en cuya competitividad los regadíos son un factor decisivo.

El segundo factor es la necesidad de encuadrar el desarrollo de los regadíos en la Política Agrícola Común (PAC) y en el desarrollo sostenible consagrado en el artículo 2 del Tratado de Ámsterdam. La PAC actual supone el mantenimiento de un importante nivel de apoyo para los principales sectores productivos, pero limitando en cada uno de ellos la cuantía nacional, regional o individual de la producción, superficie, o cabaña ganadera que puede recibir el correspondiente apoyo vía precio o ayuda directa. Solo se excluyen de este enfoque las frutas y hortalizas, el vino, y la ganadería industrial (porcino, y avícola), sectores que no perciben ayudas directas ni tienen garantía de precios, aunque en el caso del vino y de ciertos frutales existen determinadas prohibiciones de realizar nuevas plantaciones y/o ayudas al arranque, lo que supone una cierta limitación a la expansión productiva, por lo menos de algunas variedades. Cerca del 80% de la superficie de secano y del 65% de la de regadío están sometidos a alguna limitación de la oferta (cuotas, cupos, derechos de prima, superficies de base, cabaña ganadera de base, o cantidades máximas garantizadas). Estas limitaciones a las producciones conducen a la necesidad de políticas nacionales de concertación y ordenación para evitar posibles rebasamientos y las consiguientes penalizaciones.

En un mercado único el aumento incontrolado de las producciones agrarias de regadío en unas regiones, termina afectando negativamente a todas las demás como consecuencia del descenso de los precios agrarios o de las penalizaciones generalizadas en las ayudas en los supuestos de sobreproducción. Esta interrelación entre las producciones agrarias regionales exige que los poderes públicos ordenen y coordinen sus actuaciones para evitar desequilibrios en la capacidad productiva de la agricultura y, en particular, los que pudieran derivarse de las transformaciones y crecimiento desordenado de los regadíos. Por ello, es necesario un marco nacional de actuaciones en materia de regadíos, al servicio de un desarrollo sostenible del medio rural, de una política coherente de ordenación de producciones y mercados y de la gestión eficiente de un recurso escaso como es el agua.

El tercer factor es el mandato legal para llevar a cabo la planificación de regadíos en España. Este mandato legal procede de la  Ley  de  Aguas  de  1985  y,  más  recientemente,  del  Real  Decreto  de  1664/98  que  aprobó  los  Planes Hidrológicos de Cuenca. En efecto, la Ley de Aguas establece que los Planes Hidrológico de Cuenca y el Plan Hidrológico Nacional tendrán en cuenta las diferentes planificaciones sectoriales y comprenderán obligatoriamente las normas básicas sobre mejoras y transformaciones en regadío que aseguren el mejor aprovechamiento del conjunto de los recursos hídricos y terrenos disponibles. El Real Decreto que aprobó en 1998 los Planes Hidrológicos de Cuenca todavía es más explícito, pues establece que la construcción de las infraestructuras hidráulicas promovidas por la Administración General del Estado se supeditará a la normativa vigente sobre evaluación de impacto ambiental, a las previsiones presupuestarias y a los correspondientes planes sectoriales cuando su normativa específica así lo prevea. En especial, en materia de regadíos las actuaciones e inversiones de la Administración General del Estado se atendrán a los programas, plazos y previsiones establecidas en el Plan Nacional de Regadíos, vigente en cada momento.

El cuarto factor es el mandato parlamentario para llevar a cabo la planificación de regadíos en España. En efecto, tomando en consideración la relevancia de la agricultura de regadío en la planificación hidrológica, dada su condición de  principal usuario del agua, el Congreso de los Diputados adoptó en el año 1994 un Acuerdo por el que instó al Gobierno a elaborar un Plan Agrario de Regadíos en el que se recogieran las superficies regadas a mejorar, los nuevos regadío, las transformaciones por razones sociales, el consumo y el ahorro de agua, la influencia de la reforma de la PAC y de los acuerdos del GATT en los cultivos de regadío, así como los estudios de rentabilidad necesarios.

La misión de llevar a cabo este mandato parlamentario no estaba exenta de enormes dificultades técnicas, jurídicas y políticas. Técnicas, por la falta de información completa sobre la situación de los regadíos existentes en España; jurídicas, por el complejo entramado de normas y regulaciones a las que debe someterse la planificación del agua y de los regadíos en España; y políticas, por el marco competencial en materia de regadíos, derivado del Estado de las Autonomías.

La elaboración y aprobación de un Plan Nacional de Regadíos por el Gobierno de la Nación se fundamenta en el artículo 149.1.13 de la Constitución Española que establece como competencia exclusiva del Estado “Las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”. Este título competencial legitima al Gobierno de la Nación para proponer una planificación de regadíos que, de conformidad con la doctrina constitucional, se base en el consenso, la cooperación y la colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas en una tarea común en la que concurren dos ámbitos competenciales llamados al fomento y desarrollo ordenado de los regadíos en España.

Para dar cumplimiento a este mandato parlamentario, se iniciaron a finales de 1994 los trabajos y estudios necesarios para elaborar un Plan de Regadíos. Así, en febrero de 1996 el Consejo de Ministros aprobó un Avance del Plan Nacional de Regadíos con un horizonte temporal referido al año 2005. La terminación de los estudios de base sobre la situación real de los regadíos existentes y en ejecución, la necesidad de adecuar las previsiones de actuación en materia de regadíos a las políticas comunitarias, y finalmente, el proceso de elaboración conjunta con las Comunidades Autónomas de los programas de Desarrollo Rural para el período 2000-2006, aconsejaron una puesta al día del mencionado Avance, tanto en lo que se refiere a sus objetivos concretos, como al horizonte de ejecución. A la hora de definir este nuevo horizonte temporal, se ha tenido en cuenta que la obtención de financiación comunitaria requería la coincidencia del nuevo horizonte del PNR con el período de programación de los fondos estructurales comunitarios, cuya planificación comprende el período 2000-2006 pero cuya ejecución se extiende hasta el año 2008.

Los programas (2000-2006) de Desarrollo Rural contienen actuaciones para la Mejora de las Estructuras Agrarias que incluyen medidas de gestión de los recursos hídricos en la agricultura. Por tanto, estos programas cuentan con la correspondiente aportación de fondos europeos para cofinanciar las inversiones en materia de regadíos, tanto en las regiones de Objetivo 1 (Andalucía, Asturias, Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura, Galicia, Murcia y Comunidad Valenciana), como de las regiones fuera de Objetivo 1 (Aragón, Baleares, Cataluña, La Rioja, Madrid, Navarra y el País Vasco) y en Cantabria como región en régimen de transición.

1.5 Principios y directrices generales de una nueva política de regadíos: plan nacional de regadíos

La planificación de regadíos debe responder a una serie de principios y directrices generales que incorporen los cambios institucionales, económicos y sociales, así como las nuevas  tendencias,  enfoques  conceptuales  y  criterios recogidos en el Tratado de la Unión y en los Reglamentos y Directivas que afectan de forma directa o indirecta al desarrollo del regadío.

Los principios generales del Plan Nacional de Regadíos Horizonte 2008 son los de sostenibilidad, cohesión, multifuncionalidad, competitividad, equidad, flexibilidad, corresponsabilidad y coordinación.

El principio de sostenibilidad se aplica a las nuevas transformaciones en regadío y a la mejora y consolidación de los existentes, y comprende no solo la sostenibilidad medioambiental, sino también la sostenibilidad económica y social. En efecto, un regadío no será sostenible si sus producciones no son rentables o si los agricultores de las zonas regables abandonan el medio rural.

El principio de cohesión implica planificar un conjunto de regadíos sociales, cuya finalidad sea fijar población en las zonas rurales en declive (desarrollo rural) y contribuir de este modo a reducir las diferencias de renta y calidad de vida entre estas zonas rurales frágiles y las zonas rurales desarrolladas y zonas urbanas.

La multifuncionalidad es otro principio general que debe informar la planificación de los regadíos. Se trata de trasladar al regadío este nuevo concepto introducido por la Agenda 2000 dentro de la definición del modelo europeo de agricultura. Por tanto, el regadío debe satisfacer no solo la tradicional función de producción de alimentos, a la que ahora habría que añadir alimentos seguros y de calidad, sino nuevas funciones como la de la conservación de los recursos naturales, en este caso recursos hídricos, del paisaje y del medio ambiente rural, o la de fijar población en las zonas rurales deprimidas para evitar su total abandono, lo que a su vez se relaciona con el principio de cohesión económica y social.

La competitividad es un principio esencial que, además, se relaciona con el principio de sostenibilidad: solo un regadío competitivo es sostenible. Sin embargo, es necesario profundizar en la definición de este principio para incorporar ciertos elementos que deberán ser tenidos en cuenta en la redacción del PNR. Hoy día, la competitividad internacional está muy distorsionada por elementos jurídicos, institucionales y políticos. En efecto, la condición de “ceteris paribus”, fundamental para comparar la competitividad de la producción agraria de distintos países, no se cumple, ya que existen diferencias notables de políticas agrarias, sociales, ambientales y también, diversas regulaciones legales y organización institucional entre unos países y otros, que perturban seriamente los análisis de competitividad agraria. La Organización Mundial de Comercio (OMC) trata de evitar las distorsiones por la vía de la política agraria, pero todavía no ha hecho nada por evitar las distorsiones a través de las regulaciones laborales, ambientales, sociales y otras.

La equidad como principio general de la planificación, se puede interpretar en su acepción territorial o desde la vertiente de los usuarios. La primera puede considerarse incluida dentro del principio de cohesión, por lo que no se insiste en ella. En cuanto a la segunda, este principio significa que se debe mantener el equilibrio entre grupos de usuarios para que los beneficios de unos no afecten negativamente a otros ni distorsionen los mercados, lo que iría en perjuicio de los agricultores y consumidores. Un caso ilustrativo de la aplicación de este principio es la transformación en regadío de grandes zonas en las que la orientación productiva dominante se basa en producciones con apoyo de ayudas PAC sometidas a limitaciones.

El principio de flexibilidad se debe introducir en la planificación para adaptarla sin rigideces a las condiciones cambiantes del sector agrario y a los dilatados períodos de maduración de los regadíos, dentro de un primer horizonte temporal 2008 que coincide con el período de ejecución de la programación de los fondos europeos ya aprobados pare el período 2000-2006. Este principio es fundamental, ya que las recientes y sucesivas crisis políticas (desaparición de la URSS, crisis de los Balcanes, revueltas en países asiáticos, inestabilidad política en países de América Latina, protestas contra la globalización) y las crisis económicas (México, Rusia, Indonesia, Brasil, Japón o Argentina) se producen de forma casi inesperada y sobre todo vertiginosa. Nadie puede prever cómo evolucionarán en el futuro los equilibrios geopolíticos mundiales, las situaciones económicas, la seguridad alimentaria, las regulaciones y organizaciones internacionales, los movimientos migratorios y de capitales, la revolución biotecnológica y otras. La única forma de protegerse de tantas incertidumbres es haciendo una planificación flexible y revisable periódicamente.

El principio de corresponsabilidad se deriva del hecho de que las competencias en materia de regadíos están compartidas entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas. La traducción práctica del principio de corresponsabilidad consiste en la participación de ambas Administraciones en la planificación, ejecución y financiación de las actuaciones.  Lógicamente, la contrapartida de la corresponsabilidad es la cooperación, de modo que tales actuaciones deberán ser programadas y convenidas entre el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y las correspondientes Consejerías de las Comunidades Autónomas competentes en materia de regadíos.

Por último, el principio de coordinación institucional debe aplicarse para conseguir la imprescindible coherencia en las actuaciones de las Administraciones agrarias e hidráulicas, tanto nacionales como autonómicas, lo que, sin duda, tendrá un efecto multiplicador en la eficacia conjunta de la planificación hidrológica y de la de regadíos. La actual coherencia entre ambas planificaciones significará un avance definitivo en mejorar la gestión del agua en España. No debemos olvidar que la planificación de regadíos es una planificación a corto y medio plazo con un horizonte temporal sujeta a la coyuntura actual pero con la suficiente flexibilidad para poder adaptarse a las expectativas que contempla la planificación hidrológica.

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En aplicación de estos principios generales, el Plan Nacional de Regadíos debe ser algo más que un catálogo de obras y actuaciones públicas distribuidas en el territorio con criterios de proporcionalidad basados en determinados indicadores, ha de ser la expresión y el reflejo de una nueva política de regadíos que debe perseguir el desarrollo de las zonas rurales, integrando la actividad productiva con la conservación de los recursos naturales y el respeto al medio ambiente, de acuerdo con las siguientes directrices:

Vertebrar el territorio, evitando o reduciendo los procesos de pérdida de población, abandono y envejecimiento de las zonas rurales, en especial de las áreas en declive en las que la transformación de pequeñas superficies tiene gran interés para fijar población activa y crear y mantener el empleo agrario. La actividad económica indirectamente ligada a la producción en estos regadíos contribuirá también a asegurar el mantenimiento de servicios básicos y a diversificar las rentas de trabajo y capital vinculadas a las comarcas donde se emplacen.

Mejorar el nivel de vida de los agricultores, incrementando la productividad del trabajo y la renta de las explotaciones agrarias y promoviendo un aumento de su dimensión económica. Ello contribuirá a atraer a jóvenes agricultores, con suficiente formación y capacitación para mejorar la competitividad de las explotaciones de regadío y favorecer un uso más racional del agua.

Ordenar las producciones y los mercados agrarios, consolidando un sistema agroalimentario competitivo, sostenible y diversificado en sus producciones, y adecuándose a la PAC, especialmente a sus restricciones y limitaciones productivas. El plan de regadíos se inspira así en una visión integrada de la producción de bienes finales agroalimentarios, según la cual las mejoras en normalización y calidad y una mayor adecuación a los mercados finales no sólo redundan en una mayor rentabilidad de las explotaciones agrarias, sino que permitirá a las industrias transformadoras y de distribución competir mejor en el mercado único europeo.

Mejorar las infraestructuras de distribución y aplicación del agua de riego, para racionalizar el uso de los recursos hídricos, reducir la contaminación de origen agrario de las aguas superficiales y subterráneas y promover el cambio de los sistemas de riego con incorporación de las innovaciones tecnológicas que permitan aplicar técnicas de riego menos exigentes en el consumo de agua. El plan de regadíos concibe la gestión del agua para el riego como un proceso continuo, que recorre un largo camino desde el embalse o acuífero hasta la planta, en el que existen múltiples oportunidades para mejorar la productividad de los recursos empleados, pero que por su gran complejidad exige la aplicación de métodos integradores, sin los cuales resulta imposible encontrar la combinación de actuaciones más eficaz para cada circunstancia y disponibilidades presupuestarias.

Incorporar criterios ambientales en la gestión de tierras y aguas para evitar su degradación, permitir la recuperación de acuíferos y espacios naturales valiosos (humedales), proteger la biodiversidad y los paisajes, y reducir los procesos de desertización.

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Estos principios y directrices generales conducen a unas nuevas orientaciones de la política de regadíos que, de manera equilibrada, se pretenden impulsar con el presente Plan Nacional de Regadíos en cuanto a las prioridades y corresponsabilidad de las actuaciones a desarrollar.

En primer lugar, la mejora, modernización y consolidación de los regadíos existentes, en especial las dirigidas a racionalizar el uso del agua, se consideran prioritarias y, a medio plazo, se excluye el inicio de grandes transformaciones en nuevas zonas regables. Las únicas nuevas transformaciones que se contemplan en estas orientaciones son pequeños regadíos en comarcas rurales desfavorecidas o en atraso relativo con el propósito de crear empleo, fijar población y diversificar las producciones, contribuyendo a la ordenación y equilibrio socioeconómico del territorio. En las zonas que actualmente están en ejecución se continuarán moderadamente los planes de transformación, pero con criterios selectivos de rentabilidad, optimización de las inversiones ya realizadas y sostenibilidad productiva, social y ambiental.

En segundo lugar, la ejecución de las actuaciones será compartida y coordinada entre las distintas Administraciones públicas con competencia en materia de regadíos. La coordinación queda asegurada en esta planificación sectorial ya que el MAPA y las Comunidades Autónomas acuerdan los objetivos territoriales, convienen actuaciones y establecen conjuntamente los instrumentos de ejecución entre los que destacan los Convenios específicos de colaboración.

Finalmente, las nuevas orientaciones refuerzan la corresponsabilidad de los regantes en las actuaciones que les afectan, ya que los mecanismos actuales de apoyo se amplían con nuevas posibilidades de agilizar y financiar los proyectos de mejora, modernización y consolidación de las zonas regadas.

Estas orientaciones introducen un razonable equilibrio entre las funciones productivas, sociales y territoriales de la agricultura de regadío de forma compatible con la provisión de bienes públicos ambientales.

2 Elaboración del PNR:  síntesis metodológica y estructura general

El proceso técnico de elaboración del P.N.R. ha seguido una secuencia de varias fases, conectadas entre sí y que se han desarrollado en un contexto de cambios normativos e institucionales que inciden en la planificación sectorial de los regadíos. La secuencia de elaboración, que se corresponde con los diversos capítulos en que se estructura el Plan, y ha sido la siguiente:

Esta secuencia se esquematiza en forma más ampliada en los dos gráficos adjuntos.

1. Información y estudios básicos

La planificación y programación de actuaciones tiene que apoyarse en una información previa, pluridisciplinar y lo más amplia que sea necesaria, en cuanto a su base física y territorial y a todas las complejas relaciones y efectos cruzados entre desarrollo económico, equilibrio regional y sostenibilidad productiva, social y ambiental.

Por ello, se procedió a la recopilación, actualización y tratamiento de la información y datos estadísticos obtenidos de distintas fuentes sobre el medio físico y humano, distintos aspectos de la economía agraria y cuestiones medioambientales, con los que se han creado bases de datos gráficas y documentales, cuya gestión y explotación se realiza a través del Sistema de Información Geográfica (GIS) del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

Partiendo de toda esta información, y de todos los estudios realizados, el capítulo 3 contiene sintéticamente las referencias más características de la agricultura en relación con los regadíos. En los primeros apartados del capítulo se ofrecen datos sobre las condiciones naturales en que se desarrolla la actividad agraria (apartado 3.1.) y se describe el contexto demográfico del medio rural y la influencia que el regadío tiene en la evolución demográfica y en el empleo rural (apartado 3.2.)

En los siguientes apartados del capítulo se trata de situar la agricultura en sus cifras macroeconómicas, en la aportación de la actividad agraria a la economía y al empleo general (apartado 3.3) y en sus estructuras productivas de dimensión física y económica (apartado 3.4).

Las referencias a la industria alimentaria y a los intercambios comerciales son obligadas en cuanto son el destino de una buena proporción de muchos cultivos de regadío y son determinantes para su futuro (apartados 3.6 y 3.7 respectivamente).

En la planificación de regadíos, sobre todo si se incluyen nuevas transformaciones, es fundamental estudiar las posibles opciones productivas y las perspectivas de los mercados. En el apartado 3.5 se describen los diferentes sectores regulados por las O.C.M., se analiza su situación en España y se hace una valoración de las posibilidades productivas compatibles con un incremento de los regadíos. Dichas valoraciones deben considerarse como estimaciones revisables en todo momento ya que la interdependencia entre los mercados de unos y otros productos es característica del sector agrario (piénsese, por ejemplo, en cómo la crisis de la EEB ofrece nuevas oportunidades para producir un regadío proteína vegetal con destino a la alimentación ganadera que hace unos pocos años no existían).

Finalmente, en el apartado 3.8 se consideran, por su incidencia en los regadíos, las políticas y limitaciones ambientales y se relacionan las zonas regables con los territorios sujetos a diferentes niveles de protección conservacionista.

2. Análisis y diagnóstico de la situación actual

Conocido el marco físico, social, económico y ambiental en que se desenvuelve la agricultura, es necesario analizar, por un lado, la situación de los regadíos y diagnosticar la problemática más relevante de las que actualmente están en explotación o en ejecución y, por otro, el interés de iniciar nuevas transformaciones. Para ello, se han realizado estudios en diversos ámbitos y entre ellos, como más significativos, los siguientes:

– Caracterización y tipificación de los regadíos existentes de las zonas en transformación y de otras zonas potencialmente regables.

– Economía de las explotaciones agrarias vinculadas al regadío.

– Demanda y consumo de agua.

– Medioambientales

– Energéticas

Partiendo de estos estudios previos el capítulo 4 sintetiza las conclusiones obtenidas. Así, en los apartados 4.2, 4.3 y 4.4 se evalúa, respectivamente, las superficies regables y regadas desde diversas perspectivas (sistemas de riego, origen de las aguas, dotaciones, estado de las infraestructuras, etc.), las zonas regables en ejecución (situación administrativa, características de la zona, sistemas de riego, suelo, producción actual de las obras, etc.) y las nuevas zonas potencialmente regables.

Para completar el diagnóstico de la situación, en los   sucesivos apartados del capítulo 4 se hace un análisis económico de las explotaciones en relación al regadío (4.5), se estudian los problemas de las aguas subterráneas (4.6), se analiza la distribución de los regadíos en los distintos espacios territoriales (4.7), se resume el estado del medioambiente en relación con los regadíos (4.8), se estudia el consumo y la demanda global de agua (4.9) y se evalúan los regadíos a la luz de la planificación energética (4.10).

3. Prioridades, objetivos y programación

El último paso de la planificación es la formalización de prioridad en las actuaciones, en el horizonte temporal considerado, la determinación de los objetivos que se pretenden alcanzar y la programación de los dispositivos administrativos, calendario, financiación inversiones necesarias, etc. Este es, precisamente, el contenido del capítulo 5, que en su apartado 5.2 establece la prioridad y objetivos generales y en el 5.3 concreta las actuaciones, desglosadas en los tres tipos de actuaciones (mejora, regadío en ejecución y regadíos sociales) debidamente territorializados y en un programa de apoyo (formación, evaluación de sistemas de riego, vigilancia ambiental, etc.).

En el apartado 5.4 se cuantifican y territorializan las inversiones necesarias para alcanzar los objetivos propuestos y la financiación prevista.

Finalmente, en el apartado 5.5. se evalúan alguno de los efectos esperados con la puesta en marcha del Plan Nacional de Regadíos, tales como el consumo y ahorro de agua, efectos energéticos y el impacto en el empleo.

3 Referencias básicas del sector agrario y los regadíos

3.1 El medio físico: clima, suelo y agua

El conocimiento de los recursos básicos es imprescindible para cualquier tipo de planificación y en particular la de los regadíos.

Los factores físicos que condicionan el desarrollo de los regadíos son fundamentalmente el clima, el suelo y el agua. El clima, en cuanto al régimen de insolación y temperaturas, condiciona el tipo de cultivos a implantar y la productividad en el regadío. El suelo se muestra menos limitativo ya que la superficie en riego suele coincidir con los mejores suelos y la superficie de tierras con aptitud para riego es mucho mayor que la permitida por los recursos hídricos y las limitaciones socioeconómicas. El agua condiciona el desarrollo de los regadíos en función de su calidad y su disponibilidad.

3.1.1 El clima: precipitaciones y temperaturas

La Península Ibérica se encuadra en su conjunto en los climas mediterráneos templados, con inviernos fríos y veranos cálidos y una concentración de lluvias en primavera-otoño con sequía en los meses de verano. A pesar de estos rasgos generales existe una serie amplia de climas regionales relacionados con la altitud y la compleja topografía del territorio y con su exposición  a los frentes Atlánticos y la influencia mediterránea.

Es clara la existencia en la península de dos zonas bien diferenciadas en cuanto a precipitaciones: la “España seca” situada al sur y la “España húmeda” situada al norte.

La “España húmeda” presenta unas precipitaciones medias superiores a los 800 mm, alcanzando en ocasiones los 2.000 mm, y se extiende por el norte peninsular desde Girona hasta A Coruña asociada a los sistemas montañosos Galaicos, Cantábricos y Pirenaicos. Se corresponde con las cuencas Galicia-Costa, Norte, parte norte de las Cuencas Internas de Cataluña y parte norte de la del Ebro. En zonas interiores asociadas con áreas montañosas se encuentran zonas húmedas entre áreas bastante mas secas. Así en la cuenca del Guadalquivir, en la Sierra de Grazalema (Andalucía Occidental), se localiza el máximo pluviométrico peninsular con 2000 mm/año. Precipitaciones superiores a 700 – 800 mm/año se dan también en Gredos, zonas elevadas de la Cordillera Ibérica, en Guadarrama, Gata, Sierras de Cazorla y Segura y otras.

La “España seca” (400-600 mm) comprende las mesetas norte y sur, la cuenca del Ebro excepto Pirineos, el Levante, la cuenca del Guadalquivir, la cuenca del Sur y la mayor parte de los archipiélagos. En el SE, y ciertas zonas del interior, aparecen las zonas mas secas de la península con precipitaciones menores de 400 mm llegando a no alcanzar los 200 mm.

El paso de la España seca a la húmeda se realiza a lo largo de zonas intermedias, con precipitaciones entre 600-800 mm, principalmente en los pies de monte de las cordilleras.

Respecto a la estacionalidad de las precipitaciones, se puede diferenciar el régimen mediterráneo, con máximas en primavera y otoño, que se extiende principalmente por la zona oriental peninsular y el régimen oceánico, con máximas invernales, que  se extiende por la zona occidental y cantábrica.

La sequía estival se da en toda la península aunque se agudiza en la mitad sur.

Del análisis de las temperaturas se deduce que las medias anuales presentan una gran variabilidad en su distribución espacial, condicionada por la altura y la continentalidad. Respecto a la oscilación térmica, se pueden distinguir:

Zonas con marcada amplitud térmica que comprenden las dos mesetas y el valle del Ebro. La influencia marítima está muy atenuada y los mecanismos de radiación determinan, en invierno, un fuerte enfriamiento, con inversiones térmicas en los valles, donde se acumula el aire frío y se producen frecuentes heladas por radiación. En verano estos mismos procesos ocasionan un fuerte recalentamiento de la superficie y del aire en contacto con ella.

Zonas del borde septentrional y gran parte de la costa atlántica, tienen inviernos suaves y veranos frescos como consecuencia de la influencia atlántica que se manifiesta a lo largo de todo el año.

Zonas de la costa mediterránea, tienen unos inviernos cálidos por la influencia marítima y la posición de abrigo orográfico frente a los flujos fríos septentrionales y unos veranos muy calurosos por las reducidas dimensiones de este mar y las frecuentes inversiones de aire cálido.

3.1.2 Tipos agroclimáticos

La caracterización climática del país se ha realizado a partir de la clasificación agroclimática de Papadakis obtenida del Atlas Agroclimático Nacional.

El sistema desarrollado por Papadakis presenta, como fundamento y originalidad, el que define la naturaleza y posibilidades de un clima en términos de los cultivos que en él pueden vegetar. Para ello, y de acuerdo con las necesidades ecológicas de las plantas cultivadas, las ordena en función de sus requisitos térmicos de invierno y de verano, de su resistencia a las heladas y a la sequía. Esto le permite definir una zona o estación utilizando determinados cultivos indicadores cuyas exigencias son conocidas y se satisfacen en ella.

Considera que las características fundamentales de un clima que afectan al desarrollo de los cultivos son dos: el régimen térmico en sus dos vertientes, tipo de invierno y tipo de verano, y el régimen de humedad.

En relación con los grandes tipos climáticos o ecoclimas, en España tienen representación los siguientes grupos fundamentales: el mediterráneo, que con sus diversas variantes ocupa la mayor extensión superficial, el marítimo, el continental y, por último, el desértico que se presenta en reducida extensión en Canarias.

En el correspondiente capítulo dedicado a la caracterización y tipificación de los regadíos existentes se detalla la distribución y localización de los regadíos en los distintos tipos climáticos predominantes en el país.

3.1.3 Índice climático de potencial agrícola de L. Turc

El índice climático del potencial agrícola de Turc permite establecer el potencial productivo de un territorio y comparar dicho potencial entre distintas zonas.

El método se basa en la existencia de una correlación entre los valores de determinadas variables climáticas, a lo largo de un periodo dado (un mes, una estación, un año) y la producción, expresada en toneladas métricas de materia seca por hectárea, de una planta adaptada y cultivada en condiciones técnicas actuales normales, es decir, sobre suelo bien labrado y fertilizado.

Aunque la relación producción-índice sea diferente para los distintos cultivos, es evidente que solo el valor numérico del índice permite jerarquizar zonas por su mayor o menor capacidad productiva. Dentro de esta disposición se distinguirán los resultados obtenidos en condiciones de secano de los que se obtienen para el regadío (partiendo de que el suministro de agua no actúa como factor limitante).

La comparación del índice anual en secano y en regadío, para un mismo lugar, permite establecer el incremento global que desde el punto de vista productivo supone la transformación en regadío en el área considerada.

En segundo lugar, fijadas las condiciones de cultivo, sea de secano o de regadío, el índice facilita la comparación de potenciales productivos interzonales respecto de un cultivo determinado, expresando las diferencias atribuibles a cualquiera de los factores climáticos integrados en su elaboración, en términos estrictamente productivos.

El índice de Turc para secano oscila, para el conjunto de la superficie nacional, entre los valores inferiores a 5 y los próximos a 45. Los índices menores se localizan en ambas submesetas y en el sureste y los índices mayores en las áreas costeras del Cantábrico y, mas concretamente, en el conjunto de la media montaña Cántabro-Pirenaica.

Para el regadío, los índices más bajos se sitúan en las alturas del interior con valores próximos a 15. La potencialidad máxima corresponde a toda la franja costera mediterránea y a su continuación atlántica, ampliada a la depresión del Guadalquivir, con valores del índice en el entorno de 60. En este ámbito la potencialidad agrícola máxima corresponde al sureste e islas del archipiélago canario en los que se rebasa el valor 60 y se llega en algunas estaciones a rebasar el valor 65.

3.1.4  El suelo

Para el estudio general de las características de las tierras se ha utilizado el mapa de suelos 1:1.000.000 del CSIC, de todo el territorio nacional y cuyas unidades pueden pasarse a sus equivalentes en otras clasificaciones (Soil Surveys USDA y FAO). Se han tenido en cuenta los estudios de usos del suelo a escala 1:100.000 y los Mapas de cultivos y aprovechamientos  y  clases  agrológicas  a  escala  1:50.000,  realizados  por  el  Ministerio  de  Agricultura,  Pesca  y Alimentación, y los estudios de usos del suelo realizados por la Dirección General de Desarrollo Rural en las diferentes cuencas. Asimismo se han evaluado las características generales de las tierras, actualmente bajo riego y de posibles zonas a transformar.

El objetivo consiste en dar una visión de los regadíos actuales, con sus problemas debidos a las limitaciones de sus parámetros físicos, clima, suelo y agua de riego, y, por otro lado, dar una visión general de las tierras en las diferentes cuencas para nuevas transformaciones.

El estudio por cuencas muestra el alto potencial climático del suroeste, sur, litoral mediterráneo y archipiélagos con suelos aptos para el riego. Inclusive cuando el factor suelo no es apropiado, la creación de suelos artificiales es práctica bastante común.

A menudo se desprende que el factor suelo no es el más limitativo para la implantación de diversos regadíos, teniendo mayor importancia el agua, tanto en calidad, como en cantidad y el clima como condicionante para ciertos cultivos.

3.1.5 El agua

Los recursos hídricos de la España peninsular con cerca de 500.000 km² de superficie vienen condicionados por su orografía, su clima y su situación geográfica. La precipitación media anual de 684 mm, equivalente a 346.000 hm³/año, le permite una escorrentía media de 220 mm, que proporciona un volumen de recursos naturales en un año medio de 111.000 hm³, de los cuales algo más de 82.000 hm³ son superficiales y unos 29.000 hm³ subterráneos, de los que 2.000 hm³ aproximadamente corresponden a acuíferos drenados directamente al mar.

De los recursos totales del país, sólo son aprovechables en su estado natural, con una demanda uniforme, el 9% de ellos. Este porcentaje se reduce a menos del 5% para una demanda variable para riego, en la que las necesidades en los meses secos supera notablemente a la de los húmedos, lo que ha obligado a ejecutar numerosas presas (1.174) con una capacidad de embalse, incluyendo las pequeñas, de 56.000 hm³, aunque los recursos regulados disponibles quedan reducidos a 43.000 hm³. No todos los recursos naturales podrían ser regulados económicamente, estimándose el techo potencial de regulación en unos 70.000 hm³.

La distribución geográfica de los recursos hídricos es muy irregular. La zona norte con el 11% de la superficie peninsular española aporta el 40% de los recursos pero con un coste elevado para su aprovechamiento. El 89% de la superficie restante suministra el 60% de los recursos, tiene una escorrentía inferior a la media y presenta dentro de ella unos valores variados (Ebro, Duero, Tajo y Pirineo Oriental son superiores) y así mismo, una cobertura por habitante variable (Litoral de Levante y Canarias presentan los índices más bajos).

Desde la óptica de la gestión de los recursos, el conjunto nacional se divide en cuencas hidrográficas definidas en la Ley de Aguas como el territorio en que las aguas fluyen al mar a través de una red de cauces secundarios que convergen en un cauce principal único.

Las cuencas hidrográficas pueden ser intercomunitarias cuando el territorio que comprende pertenece a varias Comunidades Autónomas e intracomunitarias cuando está comprendido en una sola Comunidad Autónoma.

Las cuencas intercomunitarias dependen orgánicamente del MIMAM,  y las cuencas intracomunitarias (Galicia Costa, Cuencas Internas de Cataluña, Baleares y Canarias) han sido transferidas a las Administraciones Autonómicas respectivas.

Para el conjunto de recursos naturales las cuencas se dividen en zonas y subzonas hidrográficas. Para la gestión de los recursos disponibles, con el fin de satisfacer las demandas de agua, se dividen en sistemas y subsistemas de explotación. Un resumen de ambas zonificaciones se expresa en el siguiente cuadro.

CUENCAS HIDROGRÁFICAS: SUPERFICIE (km²), ZONAS Y SISTEMAS DE GESTIÓN

3.1.6  Resumen

La agricultura española se desenvuelve en unas condiciones físicas más difíciles que las de otras agriculturas con las que ha de competir.

Las temperaturas extremas, tanto en invierno como en verano, dificultan las alternativas de cultivo o las sitúan en situaciones marginales.

Las precipitaciones no sólo son escasas en una gran parte del territorio, sino que se distribuyen irregularmente a lo largo del año agrícola. La vulnerabilidad de la agricultura española ante el medio físico se refleja en los casi 3,5 millones de hectáreas anuales de barbecho agronómico; esta cifra es semejante a la de la superficie regada que viene a ser la expresión del esfuerzo realizado para, por un lado, afrontar la escasez de un elemento imprescindible para la actividad productiva como es el agua y, por otro, aprovechar las favorables condiciones de luz y sol del clima mediterráneo.

La diversidad física de las regiones es muy elevada y determina tipos de agriculturas muy diversas, con una cierta especialización productiva, lo que da lugar en muchas comarcas a una gran dependencia económica y social de un cultivo determinado (olivar y viñedo, por ejemplo).

3.2 Demografía y población activa

3.2.1  Introducción

En los estudios de los problemas del desarrollo económico las condiciones demográficas de los territorios afectados por procesos de crecimiento se consideran como un factor crítico para el éxito de los programas o medidas que se puedan concebir, tanto si se habla de estrategias de desarrollo insertas en un plan como de iniciativas de carácter más espontaneo, más endógeno. En uno y otro caso la pervivencia de las inversiones depende muy esencialmente de los recursos humanos comprometidos en el proyecto.

La puesta en regadío implica una de las medidas de desarrollo rural de más fuerte impacto territorial, afectando de modo evidente a las poblaciones concernidas, modificando las expectativas poblacionales a un plazo inmediato y abriendo otras expectativas con repercusiones de largo plazo.

Una categoría a la vez demográfica y económica la constituye la fracción de la población total que puede asumir la actividad, es decir que protagoniza el ejercicio efectivo de la vida económica. La evolución de la población activa, así como su estructura y distribución en el territorio dan la medida del potencial productivo, de la capacidad de empleo que efectivamente puede ser movilizado por una acción de desarrollo semejante a la puesta en riego de una zona o comarca.

Potencial demográfico y potencial laboral perfilan el marco de los programas de desarrollo que consideren la resonancia territorial de sus programas de actuación.

En el marco de una planificación de regadíos, que por su propia naturaleza tiene incidencia directa en el territorio, se hace necesario considerar los siguientes epígrafes significativos: Evolución y tasas de crecimiento o regresión anual de la población y distribución territorial de la población, la evolución de la población agraria y sus relaciones con el conjunto de la actividad así como sus relaciones con la transformación en regadío.

3.2.2      Evolución en la población española

La población española ha evolucionado de forma diferente a los países de nuestro entorno, en un contexto de mayores tasas de crecimiento para España. Sin embargo, en los últimos años se ha modificado dicho crecimiento, suponiendo un cambio de tendencia, siendo actualmente la tasa de crecimiento de la población española equiparable a la de la U.E. e incluso levemente inferior si se excluye la inmigración.

La población española ha pasado de 30.583.466 habitantes en 1960 a 40.251.100 habitantes en 2000. Sin embargo la población ha evolucionado hacia una disminución de las tasas de crecimiento que han pasado del 1,01% anual   entre 1960 y 1981 al 0,44 % anual entre 1981 y 1991 continuando su evolución negativa entre 1991 y 1996 en que se alcanza el 1,5 %.

En el último periodo analizado se ha producido cierta recuperación de esta tendencia regresiva, causada principalmente por el crecimiento de la inmigración, que sin embargo no impide que las estimaciones de tasas de crecimientos sean negativas a partir del año 2011, si se mantienen las tendencias demográficas actuales y en ausencia de movimientos migratorios.

Contemplada en su conjunto, la población española ha evolucionado como muestran los siguientes indicadores que expresan con claridad un proceso de aproximación a los parámetros demográficos del conjunto de los países europeos.

INDICADORES DEMOGRÁFICOS

El cambio demográfico producido en España en los últimos cuarenta años ha significado una caída de la tasa bruta de natalidad de 12,2 puntos (de 21,6 a 9,4 nacimientos por cada mil habitantes) en tanto que la tasa de mortalidad se ha mantenido estable lo que ha dado lugar a un fuerte proceso de envejecimiento, con efectos de diferente intensidad según el grado de ruralidad de los núcleos de población.

Tanto el crecimiento de la esperanza de vida al nacer que ha experimentado un incremento de 8,5 años en el periodo 1960- 1996 como la tasa de supervivencia de la población de más de 65 años que ha crecido en 11,3 puntos expresan claramente las condiciones de evolución previsible de la población y sus previsibles repercusiones sobre la estructura de los servicios sociales.

Se ha producido una tendencia de las tasas de crecimiento vegetativo hacia el estancamiento demográfico, al pasar de una aportación de población anual del 12,9‰ a la incorporación de menos de medio punto en 1998. (0.49‰).

Más allá de la perspectiva global contemplada anteriormente, el mapa nº 7 muestra la evolución de la población española sobre la base territorial que constituye la comarcalización agraria elaborada por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y publicada en 1996, que se considera la más apropiada para relacionar con las zonas de regadío.

Las tasas comarcales de crecimiento acumulativo anual de la población entre 1981 y 1996 (o sus valores negativos: regresión demográfica) permiten apreciar su evolución y destacar la tendencia hacia el despoblamiento de las comarcas interiores, con cesión regular de población, a las regiones costeras y a las grandes aglomeraciones. Se ha referido la evolución con base comarcal a 1996 por ser el último año de Padrón oficial de la población hasta la celebración del próximo Censo de población en octubre del año 2001.

La pérdida de población a lo largo del periodo 1981-1996 se puede apreciar con rotundidad en el conjunto de comarcas que cubren el territorio denominado de Lusitania interior, hasta la zona regable de las Vegas Bajas del Guadiana, zona en la que se produce una recuperación demográfica que se mantiene hacia el sur hasta la zona regable del río Chanza. Se encuentran en proceso grave de despoblamiento muchas comarcas montañosas del Sistema Central, Ibérico y Bético, todas ellas con muy escasa incidencia en la presencia de áreas regables, con la particularidad de la presencia en las mismas de alguna zona regable antigua (El Rosarito).

La comparación de las densidades comarcales entre los dos periodos señalados permite matizar la información aportada los la evolución de las tasas anuales de crecimiento de la población al relacionar la población con el territorio ocupado. Los mapas n^os  5 y 6 reflejan las densidades de población comarcal de los años 1991 (Censo) y 1996 (Padrón) estableciendo cuatro categorías reconocidas de límites de ruralidad: La primera, según el criterio de la Comisión (Directiva 466/86/CEE) fija el límite poblacional para las zonas desfavorecidas en el 50% del promedio nacional de densidad, es por esto que el intervalo en que se encuentra el promedio de densidad de España sea diferente en cada mapa ( 77 habitantes por km2.en 1991 y 79 en 1996).

Se incorporan en los mapas los límites de ruralidad según Eurostat y la OCDE respectivamente situados en 100 y 150 hab./km² que han sido ampliamente utilizados por sus organismos correspondientes para la formulación de sus estrategias territoriales o sus estudios e informes.

Los mapas sitúan las comarcas con más graves problemas de despoblamiento (comarcas con densidades  de población inferiores a 10 hab./km² ) en los perfiles de los sistemas montañosos, si bien debe resaltarse la importancia de la amenaza al sistema central   y comarcas de los montes de Rioja y algunas comarcas de la   altiplanicie cerealista de Castilla y León. La serie de comarcas que constituyen la Lusitania interior que no cuentan con el refuerzo de la agricultura regada, se encuentran igualmente en el marco de las áreas amenazadas, con densidades inferiores a 20 hab./km² que pueden ser consideradas como el límite superior de las zonas amenazadas.

El mapa nº 8 detalla la desigual distribución de la población desde el punto de vista de la importancia de la proporción de personas en edad de jubilación, que se concentra en las zonas que han sufrido una erosión demográfica mas fuerte que se traduce en densidades más bajas. Son por tanto simultáneamente más envejecidas y más despobladas, alcanzando en las zonas de montaña proporciones de grave deterioro. Ambas Castillas presentan síntomas de envejecimiento significativos, amortiguados por la presencia de zonas regables, en algunas comarcas, fenómeno que se produce igualmente en el valle del Ebro. Las zonas con niveles de envejecimiento más suaves cubren tan solo la fracción de territorio, de las comarcas costeras del arco mediterráneo y sur Atlántico, en que coincide la máxima complejidad territorial con zonas metropolitanas, áreas de gran importancia turística y áreas regadas igualmente de gran importancia económica. Un caso singular en esta distribución territorial lo presenta la cuenca del Guadalquivir, imputable posiblemente a la vitalidad demográfica de esa región.

3.2.3 Evolución de la población en zonas rurales

La Unión Europea ha establecido en su política de acción estructural una definición de espacio rural que no implica una simple delimitación geográfica sino que se refiere al tejido económico y social que abarca actividades diversas e incluye los espacios naturales y cultivados, así como los pueblos, villas, ciudades pequeñas y centros regionales. (Futuro del Mundo Rural, 1988,39) definición que abarcando un territorio muy grande (más del 80 % de la superficie de la Unión Europea) a requerido definiciones más operativas fundamentadas en la densidad de población o en el número de habitantes.

Una de las variables más utilizadas para la valoración de un modo operativo del grado de ruralidad en las sucesivas iniciativas comunitarias referidas al mundo rural es la densidad de población y es en función de la proporción de municipios con densidades rurales, según la normativa comunitaria, como se presenta el mapa nº 9 que detalla el grado de ruralidad de las comarcas españolas, considerando la densidad límite en los 120 habitantes por km². en coherencia con lo establecido por las Iniciativas Comunitarias y que permite vincular para las comarcas españolas las entidades municipales rurales y las estructuras urbanas de las mismas comarcas, asumiendo la conciencia de que toda comarca contiene algún grado de ruralidad. El mapa detalla de este modo un gradiente de ruralidad que facilita una tipología.

Desde el punto de vista censal, los datos del Padrón en el año 1999 en España había una población de 40.202.760 habitantes, de la cual un 51 % habitaba en municipios de más de 50.000 habitantes y un 15,4 % en municipios de menos de 5.000 habitantes, según se detalla en el cuadro adjunto.

POBLACIÓN EN LAS ENTIDADES MUNICIPALES EN 1999

En el periodo que va desde el censo de 1960 a 1996 se ha producido una completa modificación de la distribución territorial de la población que ha significado una pérdida del 47,1 % de la población residente en núcleos de menos de 5.000 habitantes y un incremento de población en las ciudades de más de 50.000 habitantes ha alcanzado un crecimiento del 46,3 % o, lo que es lo mismo, el número de entidades municipales mayores de 50.000 habitantes existentes en 1960 se ha incrementado en un 59,5%. El cuadro siguiente detalla la evolución de la población en cada periodo censal. El cuadro permite apreciar la aguda tendencia al despoblamiento rural para lo que se ha reiterado el cálculo de la variación de la población rural o semi rural (las entidades singulares de menos de 10.000 habitantes, según el INE) y las poblaciones en agregados poblacionales de más de diez mil, de más de veinte mil y de más de 50.000 en que entendemos concluye el ámbito de la definición de ruralidad comunitaria.

VARIACIÓN DE LA POBLACIÓN (%) DE LOS NÚCLEOS SEGÚN SU TAMAÑO

Desde el punto de vista del territorio se ha dado lugar a la formación de grandes áreas metropolitanas que cubren amplios territorios con la aparición de agricultura periurbana en proporciones significativas en esas regiones en que coexiste la agricultura y las conurbaciones que determinan la interacción entre varias grandes ciudades dentro de un espacio comarcal.

El poblamiento ha evolucionado en forma congruente con la redistribución de la población pudiéndose señalar dos periodos en la distribución reciente de la población y el hábitat:

El periodo de 1981 a 1991 mientras que el 57,9 % de los municipios inferiores a los 2000 habitantes perdieron más del 10 % de su población y el 13,2 % crecieron por encima del promedio nacional, tan solo un 25,6 % de los municipios intermedios (de 2.000 a 5.000 habitantes) han experimentado pérdidas superiores al 10 %. Sin embargo, en estos municipios un 27,7 % ha crecido por encima del promedio nacional de su grupo, lo que evidencia un comportamiento irregular del conjunto nacional.  Para los municipios superiores  a  5.000  habitantes,  la  proporción  de  núcleos  que  crecen  es  más importante  que la de los que pierden población, evidenciándose de este modo tanto los mecanismos de reestructuración de la población como la tendencia a la concentración demográfica a partir de los núcleos más rurales.

EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA DEL HÁBITAT EN EL PERIODO 1981-1991

Las pérdidas de población durante el periodo 1981-1991 en los núcleos menores de 2.000 habitantes, es decir los más rurales, se reparte entre las dos Castillas y Aragón (48 % del total de los municipios que han perdido más del 10 % de su población) siendo al tiempo estas Comunidades Autónomas las que poseen la cantidad más importante de municipios en esta categoría (44,2 % del total de municipios con menos de 2.000 habitantes).

EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA DEL HÁBITAT EN EL PERIODO 1991-1999

Durante el periodo 1991 – 1999, el 38,5 % de los municipios inferiores a 2.000 habitantes perdieron más del 10 % y el 19,9 % de este mismo grupo crecieron por encima del promedio nacional, reduciendo a la mitad la tendencia a la pérdida de población de los pequeños municipios rurales (un municipio crece por cada dos que decrecen en 1999, frente al ratio del periodo anterior – 1 por cada 4 -). Los municipios intermedios presentan una pauta semejante, creciendo el 34,1 % de la cohorte y perdiendo población en proporciones superiores al 10 % tan solo el 9 % de este grupo, mientras que en el decenio anterior la relación entre crecimiento y pérdida era prácticamente a la par. Para los municipios superiores a los 5.000 habitantes, la proporción de los núcleos que crecen por encima de del promedio nacional es más importante que la de los que pierden población situación coherente con la producida en el periodo anterior. Asimismo, con respecto a la década anterior y con respecto a los municipios de más de 10.000 habitantes, se percibe un aumento del porcentaje de municipios que pierden población por encima del 10 %.

3.2.4 Evolución de la población y regadío

La incidencia del regadío en la evolución demográfica es un hecho cierto, aunque las formas de influencia no son en modo alguno lineales. En general, las comarcas con presencia de tierras en regadío mantienen densidades de población superiores y tasas de crecimiento anual positivas; en los casos que se producen pérdidas de población, la salida de población es más lenta que en el caso de ausencia de regadío.

En el caso de las comarcas de la franja costera Atlántico – mediterránea (véanse mapas 5 y 6) que acumula algunas de las zonas con mayores densidades demográficas y de superficie con regadíos de larga tradición y amplia oferta concurren varios factores de crecimiento, es decir crecen tanto por causa de la migración interior como de su propio potencial de desarrollo.

Compárese la tasa de crecimiento acumulativo anual   de España (0.33 % anual entre 1981 y 1996) con las correspondientes al conjunto de estas comarcas (por encima del 1 % anual) según se detalla en el mapa nº 7.

En lo concerniente a los regadíos del interior, la relación entre crecimiento de la población y regadío resulta igualmente manifiesta, aunque más matizada. Las cuencas del Ebro y del Guadalquivir destacan por la convergencia entre áreas regadas y mejores densidades, especialmente en el alto Ebro, las Vegas del Guadiana, y las comarcas del Campo de Calatrava, Mancha y Centro de Albacete, muestran una condición territorial que podría calificarse de “islas demográficas” dado el entorno de baja intensidad poblacional que las rodea.

Los regadíos de las Cuencas del Duero y del Tajo, presentan un comportamiento demográfico menos claro, en un contexto climatológico que no permite variaciones de la productividad explosivas por causa de la puesta en riego, la función del regadío, desde el punto de vista de la población estriba en amortiguar la presión migratoria, favoreciendo un nivel poblacional que mantenga la viabilidad territorial que, en su ausencia, sería problemática.  En los mapas 5 y 6 se puede apreciar como el entorno de las comarcas que cuentan con zonas regables del Duero se encuentran regularmente por debajo de los niveles poblacionales que corresponden a las zonas con riego. En resumen, si en otras zonas el regadío es una medida de desarrollo rural, en estas comarcas el regadío puede ser entendido como una medida de apoyo al desarrollo rural.

Tomada en conjunto la población en las diferentes comarcas con áreas regables muestra la evolución siguiente:

EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN EN ZONAS REGADAS (%)

Se consideran como áreas significativamente regadas, a los efectos de este análisis, aquellas comarcas que cuentan al menos con el 20 % de su superficie cultivada puesta en regadío. Entre las comarcas por debajo de este umbral se puede detectar la existencia de 8,5 millones de personas residiendo en comarcas con menos del 2 % de su superficie cultivada puesta en riego.

Comparando el crecimiento de la población residente en las áreas regadas a lo largo de los tres periodos analizados, se detecta que las tasas de crecimiento intercensal de la población registrada en los espacios regados son sistemáticamente superiores al promedio de crecimiento en el conjunto de España. Ello indica trasvase de población desde las zonas no regadas a las regadas.

La densidad demográfica con  relación  a  la  extensión  de  la  superficie  comarcal  regada  arroja  la  siguiente distribución:

DENSIDAD DE POBLACIÓN (HABITANTES/KM²) SEGÚN LA SUPERFICIE REGADA

En conjunto, las zonas regables más eficientes se encuentran vinculadas a procesos de urbanización que generan su propia dinámica de diversificación y desarrollo económicos. Las densidades superiores de población solapan estos dos fenómenos no contradictorios: la tendencia creciente a la concentración urbana, representa niveles más altos de densidad que se corresponden con la presencia, en muchos casos histórica, de comarcas con proporciones muy altas de superficie regada y gran diversificación ocupacional.

La estructura de la población comparada entre las comarcas con y sin regadío evidencia las diferencias de respuesta demográfica en los aspectos siguientes:

a) La estructura por edades de las zonas de riego se encuentra a varios puntos por encima de la correspondiente a las zonas sin riego en la proporción de población joven, lo que no es sino expresión de las mayores oportunidades de empleo de las primeras

b) Coherentemente con lo anterior, el envejecimiento de la población es más importante en las zonas sin regadío.

c) El mundo rural en general presenta una grave tendencia al despoblamiento de población femenina, sobre todo en edad genésica, problema que se hace considerablemente más grave en las zonas sin riego que en aquellas regadas: la razón entre sexos es de equilibrio en estas últimas (100,52) en tanto que para las comarcas no regadas es de 95, 3 %.

d) El índice de sustitución o reemplazamiento de la población que entra y sale en actividad es mucho más favorable en las zonas regadas, situándose en torno al 120 % en tanto que las zonas sin regadío afrontan el problema de mantenimiento de la actividad junto con el de mantenimiento del reemplazo de las cohortes de población que alcanzan la edad de jubilación.

3.2.5 Problemas de las áreas rurales con dificultades

Los grandes cambios que han acontecido en el medio rural en los últimos años, expresados por una fuerte y constante reducción de la mano de obra agraria, así como el apreciable crecimiento de la diversificación económica en estas zonas ha generado una redefinición del papel del sector agrario en el desarrollo rural.

Por otra parte se ha producido una profunda transformación de la estructura ocupacional rural como consecuencia de los mecanismos de deslocalización industrial y las nuevas tecnologías de información y comunicación que han facilitado una mayor vinculación de las zonas rurales con el sistema económico global, además de su tradicional vinculación con el sistema agroindustrial, generando una situación en las que se perciben comarcas rurales en crecimiento junto a otras en condiciones de dificultad, creciendo en población y potencialidad económica las primeras y perdiendo recursos las últimas.

Las áreas rurales en dificultades pueden estar afectadas por algunas de las situaciones siguientes:

a) Áreas presionadas por el proceso de urbanización

Las áreas y comarcas rurales próximas a grandes aglomeraciones o incluidas en sistemas metropolitanos, bien comunicadas generalmente, ocupan gran parte de la franja litoral y de los entornos periurbanos de las grandes aglomeraciones poblacionales del interior.

En términos generales, la principal limitación que sufre la producción agraria en estos entornos se refiere a la lucha por el cambio de uso del suelo, en los casos en los que la presión urbanística amenaza la permanencia de la actividad agraria. Debe destacarse que algunas de las zonas de regadío más eficientes y más productivas se encuentran en los entornos de las zonas urbanas y en las conurbaciones costeras coexistiendo con los procesos de expansión urbana. En ambos casos debe planificarse adecuadamente el futuro de estos regadíos como defensa y conservación del medio ambiente en armonía con el sistema de urbanización creciente.

En conjunto estas comarcas crecen en población activa agraria, al tiempo que crecen en riqueza generada y en diversificación de la estructura productiva. No son por tanto comarcas deprimidas y suelen tener problemas asociados al medio ambiente y riesgos de reducción de los espacios cultivados, por lo que la mejora y consolidación de sus regadíos debe actuar sobre la problemática derivada del uso intensivo del agua, la sobreexplotación de recursos subterráneos, los riesgos de salinización de suelos y aguas, y la escasez del recurso hídrico.

b)  Zonas rurales en decadencia

Las zonas rurales de agricultura poco intensiva, básicamente extensiva, y con escasa diversificación económica se sitúan en la periferia lejana de los centros de servicios o de los agregados de actividad industrial más dinámicos, constituyendo el grueso de las áreas rurales agrarias.

Se trata de regiones que unen la pérdida de población activa agraria a la de población rural, si bien en los últimos tiempos el proceso migratorio ha evolucionado favoreciendo la formación de pequeños núcleos urbanos en casi todos los entornos rurales, haciendo posible una agricultura que responda fácilmente a la condición de multifuncionalidad que la sociedad reclama actualmente y hace posible la perspectiva de la complementariedad de rentas en los casos en que se contemplen programas de desarrollo rural que puedan integrar actividades agrarias y actividades complementarias en el sentido que se establece en la vigente legislación de modernización de las explotaciones.

Los cuadros de evolución de la estructura del hábitat muestran como los municipios de diez a veinte mil habitantes, que en el periodo intercensal 1981 a 1991 ganaron población en el 75 % de los casos han pasado a representar casi el 78 % en el periodo 1991-1999. Del mismo modo el grupo de pequeñas ciudades situadas en el entorno de 20 a menos de 50.000 habitantes ha crecido igualmente pasando del 80,6 % en 1991 a 84,3 en 1999.

Una situación peculiar de las regiones agrícolas extensivas se relaciona con la existencia de grandes áreas de regadíos tradicionales, principalmente en las dos Castillas, Aragón y Extremadura, sujetos a fuerte dependencia de una política de modernización que les permita mejorar su rentabilidad así como un aprovechamiento más eficaz de los recursos hídricos. El P.N.R. incluye estas zonas dentro de los mencionados programas de mejora y consolidación de regadíos favoreciendo el uso más eficiente de los recursos y la mejora de los sistemas de riego.

Para las demás zonas con agricultura en decadencia la planificación debe recoger la introducción de pequeños regadíos que responden al concepto de regadíos sociales por orientarse principalmente al refuerzo de la vertebración territorial, a la consolidación de la población residente en esas comarcas y a la mejora de las rentas de los agricultores.

Las posibilidades de atracción de recursos turísticos como fuente de la diversificación y las posibilidades de implantación agroindustrial forman parte esencial de los programas de desarrollo rural diseñados para estas áreas en sus modalidades de Leader o Proder o dentro de programas regionales más amplios.

c) Áreas agrarias marginales

Las zonas agrarias de muy baja productividad, las de difícil acceso y muchas comarcas de agricultura de montaña configuran un entorno de espacios agrarios muy despoblados y con importantes problemas de viabilidad demográfica (en general en estas zonas, el reemplazo de la población activa es muy problemático y la proporción de población de edad superior a los 55 años duplica el promedio nacional).

Se pueden ubicar estas zonas en algunas comarcas de montaña y en zonas próximas a la frontera con Portugal, áreas del sistema Ibérico y algunas comarcas repartidas entre las dos Castillas, Aragón y Extremadura.

La incidencia del regadío es muy escasa en las zonas mencionadas y sus posibilidades en este aspecto muy limitadas. Las estrategias de desarrollo principales de esta zona se fundamentan en el medio ambiente, el paisaje, como instrumento de desarrollo, lo que implica programas de fomento de microempresas de artesanía local, instalaciones de turismo rural y asunción de la responsabilidad local de conservación del patrimonio cultural en armonía con las exigencias del desarrollo rural.

3.2.6 La población activa agraria

Desde una perspectiva global, el crecimiento demográfico producido a lo largo de los últimos decenios se ha traducido en un crecimiento de la población activa total, que ha pasado de 11.816.600 personas en 1960 a 16.844.200 personas en el año 2000, lo que supone un crecimiento total para el referido periodo de un 42,5 %, que refleja no solo el incremento censal sino también la, igualmente creciente, incorporación de la mujer a la población económicamente activa.

Sin embargo, el ritmo de crecimiento de la población ocupada ha sido notablemente inferior, yendo de 11.640.900 a 14.473.700 personas en el mismo periodo, lo que supone un crecimiento del 24,3 %, casi la mitad del de los activos en condiciones de trabajar. Este desfase entre crecimiento de la población activa y capacidad del sistema económico para generar empleo se ha traducido en una evolución negativa del desempleo que ha pasado de una proporción del 1,49 % en 1960 al 14,1 % para el año 2000 según la Encuesta de la Población Activa. El cuadro referido a las tasas de actividad y de paro resalta una tendencia al crecimiento de la población activa a lo largo de los últimos años. (51,3 % de la población mayor de 15 años es activa en el año 2000).

La tasa de desempleo presenta una tendencia al decrecimiento regular que favorece la aproximación del peso de la población ocupada a la población activa, si bien a una velocidad quizá demasiado reducida, cuestión que podría vincularse con la velocidad de creación de empleo antes mencionada.

Desde el punto de vista territorial, el mapa nº 10 muestra la distribución regional de las tasas de dependencia de la población residente en las comarcas, según la información proporcionada por la rectificación Padronal de 1998. La tasa de dependencia compara la cantidad de población que se encuentra fuera del intervalo de población potencialmente activa, sea por no alcanzar el umbral de entrada en actividad (población infantil) o por haberlo rebasado (población en edad de jubilación) con las cohortes de población en edad productiva, es decir indica la carga de población no activa que corresponde a cada persona en edad activa.

La distribución territorial de las tasas de dependencia muestra de nuevo las comarcas costeras, más desarrolladas, en términos agrarios y no agrarios como las zonas con mayor potencial demográfico junto con los núcleos metropolitanos del interior. Las comarcas del interior sin vinculación con alguna superficie regada se encuentran en situaciones de gran debilidad al contar con un número de activos que en alguna comarcas es inferior al de los inactivos, con el factor de riesgo adicional de que la carga principal de la población dependiente corresponde a ex activos (población de 65 y más años) , que si bien en el momento presente pueden representar una fuente de las denominadas “rentas invisibles” (percepciones del sistema de pensiones) en una perspectiva a más largo plazo son un factor de vulnerabilidad.

La población activa agraria ha disminuido constantemente desde el año 1960 hasta el 2000, periodo durante el cual paso de representar el 40,76 % del total a ser el 7,11 % en el año 2000. Desde el año 1980 al año 2000, el número de ocupados en la agricultura se ha reducido un millón de personas.

La estimación para el horizonte 2008 es de una pérdida mínima de 300.000 activos en el sector. Esta reducción del número de activos agrarios se estima basándose en los siguientes datos de referencia:

• El promedio Europeo de porcentaje de población activa agraria es de 4,7 % para 1999 según datos de Eurostat
• Las variaciones del volumen de mano de obra agraria en el conjunto de la U.E. es negativa, oscilando entre el mínimo de Irlanda (-0,5 %) y el máximo de Alemania (-6 %) con una media conjunta    para la UE de -2,7 % (periodo 1996-97). La variación de la mano de obra agraria en España se sitúa en el -3,3 % lo que implica una mayor velocidad de reducción de la mano de obra agraria en España.
• La evolución de las tasas de actividad agraria muestra claramente el proceso seguido a lo largo de los años por la agricultura en las sucesivas etapas de la modernización de la agricultura española, desde la primera transformación de la agricultura en los años sesenta hasta el acceso a la competencia intercomunitaria e internacional desde mediados de los años ochenta. La tendencia a la pérdida de población activa del sector agrario puede considerarse efecto, entre otros factores, del crecimiento de la productividad.

El fuerte retroceso de la población ocupada en agricultura va acompañado de un alto crecimiento de la productividad de la mano de obra que, si ya fue muy intenso tras la crisis de la agricultura tradicional de los años 60 y 70, ha resultado mayor a partir de 1980. Entre los años 1980 y 2000 la población ocupada agraria ha descendido de 2.049.500 a 988.850 y la producción agraria (en pesetas constantes de 1980) ha pasado de 834.759 a 2.111.014 millones de pta. en 1999, último año disponible, lo que representa un incremento de la productividad de la mano de obra del orden del 9,0 % anual en dicho periodo.

En los últimos años la agricultura española ha obtenido incrementos de productividad gracias a las transformaciones en regadío, a la incorporación de capital y, fundamentalmente, a la mecanización y el uso de medios de producción modernos. El proceso de pérdida de la población en agricultura muestra una tendencia regular a la disminución fruto del continuado proceso de tecnificación que hace recomendable la disminución de la población agraria en algunas regiones y la introducción de procesos   productivos agrarios que requieran mayores cuotas de mano de obra.

Los mapas nos  11 y 12 detallan la distribución de la población ocupada en la agricultura por comarcas agrarias en 1991, según las informaciones recogidas por el censo de población realizado en ese  año y la situación del sector en cuanto a la población ocupada en agricultura en el año 2000, si bien en este último caso la fuente disponible es la Encuesta de la Población Activa que únicamente facilita informaciones de ámbito provincial, por lo que la comparabilidad entre ambos mapas es relativa.

Contemplado en conjunto los mapas ponen en evidencia la desigual distribución de la población ocupada en agricultura que varía considerablemente entre unas provincias y otras, siendo especialmente significativo su peso en aquellas comarcas o territorios con escasez de alternativas de empleo fuera del sector.

3.3 Rasgos macroeconómicos básicos de la agricultura

3.3.1 Introducción

Las macromagnitudes de la actividad económica general están influidas por la evolución de los mercados, por las condiciones generales del mercado del trabajo, por la evolución de la producción, de la demanda y de los precios y ello se refleja en el valor del Producto Interior Bruto para cada periodo, tanto en términos globales como regionales.

Las macromagnitudes agrarias están influidas por los mismos factores de orden socioeconómicos y, además, por otros de índole climático (régimen de lluvias, temperaturas medias) que afectan directamente al resultado anual de la actividad económica agraria, produciendo variaciones temporales que, en años de irregularidades  climáticas,  no  se concilian fácilmente con la tendencia plurianual.

El gráfico siguiente muestra estas diferencias de productividad anual que se pueden reflejar en las macromagnitudes agrarias para el conjunto de la Unión Europea en 1999, último año de que se dispone de información completa:

La diferente evolución de las magnitudes agrarias y los parámetros del sistema económico global se relacionan, entre otras variables, con la incidencia que los factores climáticos ejercen sobre la producción agraria, pudiéndose dar, en condiciones climáticamente adversas, tasas de crecimiento interanuales negativas, dentro de un contexto plurianual de evolución positiva.

3.3.2 Las magnitudes agrarias

La producción final agraria es la base de todas las consideraciones y proyecciones de la economía agraria, al recoger en su sentido estricto los resultados en términos de valor de todas las producciones brutas de todas las unidades productivas que constituyen el sector agrario. Su evolución explica, por tanto, la situación global de la producción vegetal, la producción animal y, en determinadas circunstancias se considera igualmente la producción silvícola considerando la totalidad del sector productivo primario (excepto la pesca).

EVOLUCIÓN DE LA PRODUCCIÓN FINAL AGRARIA (Millardos de pta.)

La observación de las series agrícola y ganadera permite apreciar una tendencia regular de crecimiento que, a pesar de las oscilaciones coyunturales, como la caída de la producción en 1995 o la subida considerable en 1996, indican un sistema productivo agrario estable y consolidado.

La relación entre los subsectores agrícola y ganadero señalan una tendencia al crecimiento de la importancia de la ganadería en el sistema productivo primario español, un ratio entre el valor de la producción ganadera y la agrícola señala un avance del peso económico ganadero, debido sin duda a mejores evoluciones de los precios respecto a la evolución del valor de la producción agrícola. Ello se traduce en una leve, pero constante, tendencia al crecimiento del vacuno carne que compensa la reducción de las vacas de ordeño, si bien en el último periodo la incidencia de la EEB ha alterado considerablemente el sector y, en general, se han compensado los efectos negativos sobre los bovinos con los positivos sobre porcino y aves.

El peso de la producción vegetal sobre el PFA ha evolucionado desde representar, en pesetas constantes de 1990 el 60,6 % del PFA hasta un 57,5 % en el 2000, lo que no obstante representa una estructura sólida cuyo promedio se sitúa a lo largo del decenio en el 58,5 % con un coeficiente de variación del 3 %.

La evolución interanual de la producción final agraria muestra las oscilaciones propias de la incidencia de los factores climáticos y del mercado, que para los últimos años se reflejan en una variación nominal del 3,3 % entre el 2000 y el año anterior, frente a una variación de -2,2 % en 1999 respecto al año anterior.

EVOLUCIÓN DE LAS MACROMAGNITUDES AGRARIAS (Millardos de pta. corrientes)

En este cuadro los valores de Producción Final Agraria anotados no coinciden con los reflejados en el cuadro anterior por haberse omitido la partida correspondiente a los Bienes de Capital Producidos por Cuenta Propia en las explotaciones, que aun siendo una cantidad no significativa, implican un crecimiento que oscila en torno al 1 % de la PFA. que no ha sido reflejada en la tabla que descompone las aportaciones a la Producción Final de los subsectores agrícola y el ganadero. Un caso particular es el correspondiente a los años 1992 y 1993 en los que las desinversiones en plantaciones de las citadas campañas, dieron lugar a valores negativos, lo que se traduce en que las cifras de PFA de esos años son levemente inferiores a las cifras de producción vegetal y animal.

Los consumos intermedios (C.I.) reflejan los gastos necesarios para la realización de la producción y su crecimiento repercute sobre el resultado económico, junto con los factores climáticos mencionados antes. El gráfico siguiente muestra la evolución, en pesetas corrientes, de la Producción Final Agraria y de los Gastos de Fuera de la Explotación o Consumos Intermedios.

La evolución de los consumos intermedios muestra una tendencia leve de crecimiento, que puede incidir sobre la evolución del resultado de la producción agraria, ello quiere decir que en los últimos años parece existir una tendencia a la mejora de la eficiencia si se considera que, en pesetas constantes, el peso de los gastos de fuera del sector alcanzaba al 42,4 % del PFA alcanzando un valor promedio en el decenio de 43,3 % del PFA. En términos de pesetas constantes de 1990 las dos partidas más importantes de estos gastos (Alimentación para el ganado y Maquinaria) suponen unos valores, a lo largo del decenio, relativamente estables con un coeficiente de variación de 0.52 y de 0.40 respectivamente.

El Valor Añadido Bruto a precios de mercado   es el parámetro que integra los resultados de la agricultura en la Contabilidad Nacional, recoge   realmente el resultado económico de la gestión agraria en sus dos situaciones más significativas: En su condición de precios corrientes de mercado, refleja estrictamente la cantidad de la Producción final que queda para distribuir una vez deducidos los consumos intermedios. En realidad y desde 1993, esta formulación se corrige por la aparición como fuente de ingresos de la agricultura de las subvenciones de explotación derivadas de la aplicación de la Política Agraria Comunitaria lo que modifica considerablemente el valor añadido bruto a coste de los factores que se obtiene añadiendo o deduciendo el resultado de incorporar el valor de las subvenciones de explotación menos los impuestos ligados a la producción.

El gráfico muestra la importancia que las subvenciones netas de impuestos han representado durante los últimos años llegando a representar en promedio más del 25% de la renta agraria siendo para algunas CC.AA. una partida que rebasa el 40% del Valor Añadido.

La Renta Agraria o Valor Añadido Neto a coste de los factores es la última serie de la tabla anterior es el resultado de deducir del Valor Añadido a coste de los factores el consumo de capital fijo (básicamente construcciones y maquinaria) cuya evolución representa variaciones muy considerables en función tanto de la producción y los avatares climáticos de la misma como la evolución de los precios de los insumos y la tasa de amortización. Con relación al último año se detecta un incremento del VAN de 4,2% en tanto que en la campaña de 1999 la renta alcanzó valores negativos (-1,2 %) respecto al año anterior.

Referido a la población ocupada en agricultura la evolución de la renta agraria y su comparación con la evolución del IPC en los mismos años presenta la siguiente distribución.

EVOLUCIÓN DE LA RENTA AGRARIA

Puede apreciarse como, al margen de las oscilaciones temporales de la evolución de las campañas, se ha producido un incremento de la renta por ocupado en agricultura, de la cual no es ajena la constante reducción de la población ocupada en agricultura (de 1,3 millones en 1990 a 0,9 millones en año 2000) pero que repercute, en términos reales, en un incremento  claro  respecto  al  crecimiento  de  valor  de  la  renta  agraria  a  precios  corrientes,  aunque  la  velocidad  de crecimiento de IPC resulta mayor que la evolución de la renta por ocupado en términos reales.

Otro rasgo importante del sector se refiere a su peso relativo dentro de la economía nacional, expresado por su contribución al Valor Añadido Bruto y al empleo.

La actividad agroalimentaria – expresión que integra la agricultura, ganadería, silvicultura, pesca e industrias transformadoras de los productos agrarios y pesqueros – aporta actualmente en España el 6,8 % de la riqueza generada anualmente, proporciona ocupación a cerca de un millón y medio de personas (10,6 % del total de ocupados y 7,3 % si se excluye la industria agroalimentaria) y produce el 14 % de los intercambios totales de mercancías con el exterior.

El análisis histórico de los indicadores globales de participación del sector agrario en el V.A.B. y en el empleo total refleja una tendencia decreciente. Esta pérdida de importancia relativa del sector agroalimentario  y pesquero  en  la economía nacional es consecuencia del crecimiento económico y de los cambios en la composición de la demanda global. Es una tendencia común en los países desarrollados y va, normalmente, acompañada de un proceso de terciación de la economía (es decir, de un incremento continuado del peso relativo del sector servicios).

EVOLUCIÓN DEL VALOR AÑADIDO BRUTO AGRARIO (a precios de mercado) Y LA POBLACIÓN OCUPADA EN EL SECTOR RESPECTO A SUS TOTALES (%)

3.4 Estructuras de las explotaciones

La diversidad de la agricultura española no se debe exclusivamente a los factores físicos que la condicionan, también la estructura de las explotaciones es muy diferente en una y otras regiones, e incluso en una misma región coexisten situaciones de minifundio con grandes explotaciones que concentran considerables superficies de cultivo.

Dentro de esta gran diversidad interna, que más adelante se analizará, algunos rasgos estructurales caracterizan la agricultura española en comparación con la europea.

• La dimensión superficial media es ligeramente superior en España que en EUR 15, pero la diferencia de productividad de la tierra determina que el margen bruto por hectárea de los agricultores españoles sea la mitad del europeo, y el más bajo de todos los países de la UE
• La dimensión económica de las explotaciones españolas, medida en UDE, alcanza el 63% de la media comunitaria y en porcentaje hay más explotaciones económicamente pequeñas y menos explotaciones grandes en España que en el promedio europeo.
• La productividad del trabajo en la agricultura española no llega a alcanzar las tres cuartas partes de la media europea y viene a ser la mitad de la francesa, alemana, británica o sueca y un tercio de la belga, danesa u holandesa. Sólo Grecia, Italia y Portugal tienen una productividad de la mano de obra más baja.

DIMENSIONES DE LAS EXPLOTACIONES AGRARIAS EN LA UE

La estructura de las explotaciones agrarias españolas se caracteriza por el predominio de la explotación de pequeña dimensión económica. Alrededor de 950.000 explotaciones tienen una dimensión inferior a 12 UDE y su margen bruto no alcanza los 2,4 millones de pesetas anuales, que, en el otro extremo, hay 58.000 explotaciones cuyo margen bruto anual supera los 8 millones de pesetas y que en situación intermedia hay cerca de 200.000 explotaciones con un margen bruto anual entre 2,4 y 8 millones de pesetas.

De estos datos se deduce que más de la mitad de las explotaciones o bien constituyen para los titulares una fuente de renta complementaria de las que obtienen de otra actividad o son de dudosa viabilidad, salvo que puedan aumentar su dimensión económica intensificando la producción. En esta intensificación es relevante el papel que suele desempeñar el regadío.

Estos rasgos estructurales son comunes en la mayoría de las regiones españolas, si bien hay grandes diferencias territoriales como se aprecia en el siguiente gráfico.

DISTRIBUCION DE LAS EXPLOTACIONES AGRARIAS ESPAÑOLAS

El porcentaje de explotaciones de más de 12 UDE sobre el total de explotaciones de cada región es similar a la media nacional en Cantabria, Madrid, Castilla-la Mancha, Murcia, Extremadura, Andalucía y Canarias, claramente inferior en Galicia, Asturias, País Vasco, Baleares, Valencia y más elevado en Navarra, la Rioja, Aragón, Cataluña y Castilla-León.

Por el contrario, el mayor porcentaje de explotaciones de menos de 2 UDE, y económicamente marginales o residuales, sobre el total de explotaciones supera la media nacional en todas las regiones de la Cornisa Cantábrica e Islas Baleares.

Dentro de esta diversidad regional existen muchos factores para explicar la no existencia de una clara relación entre tamaño físico y dimensión económica de las explotaciones, quizás uno de esos factores es sin duda el mayor o menor peso de los regadíos en cada región.

Del gráfico se desprende que seis Comunidades Autónomas tienen una dimensión física superior a la media nacional, teniendo casi todas ellas una dimensión económica, medida en margen bruto por explotación, en torno o superior a la media, destacando en este sentido Aragón y Castilla y León. Por otro lado, el resto de las Comunidades Autónomas, el 65% del total, poseen una dimensión física por debajo de la media nacional. Destacan dos grupos según es su dimensión económica. Un primer grupo, formado por Baleares, Cantabria, País Vasco, Asturias, Galicia y Valencia con una dimensión económica inferior a la media nacional y un segundo grupo formado por Andalucía, La Rioja, Cataluña, Murcia y Canarias cuya dimensión económica es superior a la media nacional.

3.5 Los sectores productivos: situación actual y perspectiva

INTRODUCCIÓN

En este apartado se pretende realizar una estimación de las oportunidades u opciones productivas que tiene la agricultura española, particularmente la de regadío, desde la perspectiva del mercado, que es un factor importante, aunque no el único decisivo, para valorar el posible grado de expansión de las producciones y de los regadíos.

Para ello se analizan los siguientes sectores productivos que se corresponden básicamente con la Organizaciones Comunes de Mercado (OCM): cultivos herbáceos, arroz, forrajes, algodón, azúcar, aceite de oliva, vino, tabaco y frutas y hortalizas. Sólo se han incluido las OCM de los distintos sectores vegetales pues, al realizar el estudio desde el punto de vista del regadío y de su influencia, se ha creído conveniente centrarlo en los cultivos y no incluir los sectores de producción animal como tales.

El análisis de cada uno de estos sectores responde a una estructura común conforme a los siguientes contenidos:

–           Descripción de las correspondiente OCM en los rasgos esenciales, tales como el régimen de precios y de intervención, ayudas, limitaciones o restricciones, procedimientos, etc., muchos de los cuales han de ser tenidos en cuenta al aplicar la política de regadíos.

–           Situación e importancia relativa de cada sector en España (superficie cultivada, rendimientos, productividad, competitividad, etc.).

–           Situación y producción de los mercados según los estudian Organizaciones Internacionales como la OCDE, FAO, Banco Mundial, Comisión Europea, etc.

–           Perspectivas que para el regadío se abren en cada sector considerado.

3.5.1 Cultivos herbáceos

CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DE LA O.C.M.

El sector de los cultivos herbáceos incluye actualmente los cereales, las oleaginosas, las proteaginosas y el lino no textil (COPL). Tras la Agenda 2000, la OCM del sector de los cultivos herbáceos se encuentra regulada mediante el Reglamento (CE) 1251/99, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos. Pero fue en la Reforma de la PAC de 1992 donde se fijaron las bases del actual sistema.

En dicha Reforma de 1992 se introdujeron unos pagos compensatorios con el fin de compensar a los agricultores por las pérdidas de renta derivadas de la reducción de los precios institucionales.

La superficie que podía acogerse a estas ayudas directas (por hectárea) estaba limitada por una superficie de base regional. La superficie de base debía calcularse como la media de las superficies cultivadas de cereal, oleaginosas y proteaginosas en 1989, 1990 y 1991, aumentadas, en su caso, con las superficies dejadas en barbecho de acuerdo con un programa financiado con fondos públicos.

En España se estableció una superficie de base nacional para el secano y otra para el regadío. En principio sólo hubo una única superficie de base de secano nacional, lo cual podía suponer, en caso de superación de superficies, mayores posibilidades de compensación entre todas las zonas del territorio. Después, la superficie se dividió en 17 subsuperficies, de acuerdo con la estructura autonómica del Estado, con la posibilidad de imputaciones regionales de la superación de superficies. Por otra parte, se utilizó la alternativa de separar una superficie base de regadío de maíz, a la vista de la elevada productividad por hectárea del maíz de regadío en muchas zonas del territorio.

Inicialmente, la cifra total de superficies de base de regadío era ligeramente inferior, pero como consecuencia de los reiterados rebasamientos de la superficie de regadío, fundamentalmente de la correspondiente a maíz, (afectada probablemente por desplazamientos de cultivos originados por la sequía y limitaciones hidráulicas) se ajustaron las superficies. De esta forma, al incrementar la superficie de maíz regadío, se disminuyeron los rendimientos para conseguir la neutralidad financiara exigida y se fijaron las hectáreas de las distintas superficies base. Así, se establecieron 7.848.600 ha de superficie base de secano y 1.371.100 ha de regadío, de las cuales 403.400 corresponden al maíz de regadío.

Además, los Estado miembros debían realizar una regionalización productiva de rendimientos de cereales por zonas homogéneas, con el fin de aplicar lo pagos compensatorios, en términos de neutralidad presupuestaria, respecto a las superficies y rendimientos medios nacionales del periodo 1986/87 a 1990/1991, excluyendo los años de máximo y mínimo rendimientos. El plan de regionalización productiva, que tenía fijado un rendimiento medio nacional de 2,64 t/ha, se basó en las comarcas agrarias como unidades territoriales a efectos de establecer los rendimientos medios por razones de información estadística, pero también para reflejar mejor la diversidad climática y geográfica de la agricultura española.

La Reforma de 1992 estableció además un requisito de retirada obligatoria (set-aside) para aquellos productores que solicitaran pagos compensatorios, excepto para los pequeños productores (con menos de 92 toneladas por explotación). Las superficies retiradas también recibían pagos compensatorios, bajo ciertas condiciones. El set-aside tiene relevancia en España por razones territoriales (el barbecho afecta a 4 millones de hectáreas anuales), agronómicas y ambientales (el barbecho es una buena práctica para la fertilidad del suelo y la conservación de ciertos ecosistemas).

Hasta la campaña 1995/96 existían dos modalidades de retirada: fija y libre. La primera implicaba un compromiso de retirada rotativa y la utilización de la superficie retirada para producción de biomasa, la aplicación de medidas agroambientales o forestación, mientras que la retirada libre no exigía compromiso de rotación (si bien no podía superar en un porcentaje determinado a la superficie de retirada rotativa). La Comisión podía adaptar anualmente el porcentaje de retirada obligatoria en función de las previsiones de evolución de los mercados. No obstante, a partir de la campaña 1996/97 se estableció una tasa unitaria de retirada del 17,5%.

Aparte del set-aside obligatorio y salvo ciertos supuesto, se autorizaba a España una retirada voluntaria siempre que en total la retirada obligatoria más la voluntaria no superara el 30% de la superficie de secano por la que se solicitaba pago compensatorio (en regadío sólo podía realizarse, salvo casos excepcionales, retirada obligatoria).

La OCM del sector de los cultivos herbáceos está actualmente, como ya se ha comentado, y tras la reforma de la Agenda 2000, regulada mediante el Reglamento (CE) 1251/99. La reforma introducida en la OCM por la Agenda 2000 mantiene los criterios básicos de la reforma de 1992 pero introduce los siguientes cambios:

• Una reducción del precio de intervención en un 15% en dos fases iguales a partir de la campaña 2000/01. El precio de intervención se rebajó a 101,31 euros/t, frente a los 119,19 euros/t anteriores. El objetivo del precio de intervención ya no es garantizar la estabilidad de los precios a un nivel elevado, sino servir de red de seguridad de las rentas agrarias. A partir de la campaña 2002/2003, el precio podrá ser revisado a la luz de la situación de los mercados.
• Los pagos directos para cereales fijados por hectárea (hasta la Agenda 2000 eran de 54 euros/t multiplicado por el rendimiento histórico de referencia) se aumentan en dos fases anuales y para la campaña de comercialización 2001/2002 ascenderán a 63 euros/t. El aumento representa una compensación del 50% del recorte total.
• El régimen aplicado al trigo duro, modificado en 1997, se mantiene. Así, se concede un suplemento del pago por superficie de 344,5 euros por hectárea para las superficies sembradas de trigo duro en zonas tradicionales de producción dentro de una superficie máxima garantizada que tiene derecho a ese suplemento. Para España esa superficie es de 594.000 ha y las zonas tradicionales de producción que se han establecido son: Almería, Badajoz, Burgos, Cádiz, Córdoba, Granada, Huelva, Jaén, Málaga, Navarra, Salamanca, Sevilla, Toledo, Zamora y Zaragoza.
• Se ha incrementado el rendimiento medio en España de los cereales de 2,64 a 2,9 t/ha. En función de este nuevo parámetro y de acuerdo con la normativa comunitaria se ha readaptado el Plan de Regionalización productiva. En este sentido, se le ha devuelto al maíz esa diferencia de rendimientos originarios del primer modelo de superficie ya comentado. En el Real Decreto 1893/1999 se establece el Plan de Regionalización vigente, derivado del Acuerdo de la Agenda 2000.
• Los principios del sistema de superficie de base y planes de regionalización se mantienen, en particular para los cultivos de regadío y para el maíz. Así, se mantiene la posibilidad de diseñar subsuperficies de base dentro de una superficie de base general, así como la de distinguir el rendimiento del maíz del de otros cereales.

En el caso español la superficie base de secano nacional sigue siendo de 7.848.600 ha, tal y como quedó establecida tras la reforma de 1992, y la superficie de base nacional de regadío 1.371.089 ha, de las cuales 403.360 ha corresponden a maíz.

• En el caso de las semillas oleaginosas y las semillas de lino, los pagos directos por hectárea se reducirán en tres fases anuales, de forma que sean iguales a los pagos por cereal (es decir, 63 euros/t en 2002/2003). El sistema de precio de referencia para las semillas oleaginosas se abolirá a partir de la campaña de comercialización 2002/2003.

Los programas que incluyen el girasol y la colza de primavera pueden optar a los regímenes agroambientales. En España, el Real Decreto 4/2001, de 12 de enero, por el que se establece un régimen de ayudas a la utilización de métodos de producción agraria compatibles con el medio ambiente, incluye entre sus líneas de ayuda al cultivo de girasol.

• Para garantizar la rentabilidad de las proteaginosas respecto a otros cultivos, éstas reciben una prima de 9,5 euros/t además del pago directo básico, lo que sitúa en una sola fase la ayuda en un total de 72,5 euros/t a partir de 2000/2001.
• La compensación por retirada de tierra (obligatoria o voluntaria) se establece en la misma proporción que para cultivos herbáceos, es decir 63 euros/t a partir de 2001/2002. La retirada de tierra obligatoria se mantiene hasta 2006/2007 en el porcentaje básico del 10% (recorte desde el 17,5%) a partir de 2000/2001, pero el porcentaje efectivo puede adaptarse según las condiciones del mercado.

Se mantiene la retirada voluntaria, pero se mejorará el régimen, en particular para incorporar los aspectos medioambientales.

• Para los pequeños productores de menos de 92 toneladas se mantiene la excepción a la retirada obligatoria. A partir de 2000 los pequeños productores pueden optar a pagos específicos por semillas oleaginosas, proteaginosas, semillas de lino y maíz, en lugar de los pagos basados en el rendimiento cerealista medio. Estos productores también pueden participar en el régimen de retirada voluntario.

SECTOR PRODUCTIVO EN ESPAÑA

El sector de cultivos herbáceos en la Unión Europea ocupa un lugar destacado dentro del sector agrario, tanto en lo que se refiere al consumo humano como a la demanda procedente de la industria alimentaria animal. Su cultivo representa un 40% de la Superficie Agrícola Util (SAU) y un 41,3% del gasto del FEOGA-Garantía.

La producción comunitaria de cereales de la campaña 1998/1999 ha sido de 211 millones de toneladas correspondiendo a una superficie de 37,4 millones de hectáreas y un rendimiento medio de 5,67 t/ha. Por otro lado, el total de la producción de semillas oleaginosas en 1998/99 se cifró en 15,1 millones de toneladas, con 5.960.000 ha de cultivo. Respecto a las proteaginosas la producción total se elevó a 5,9 millones de toneladas, con una superficie aproximada de 1,5 millones de hectáreas para la campaña1998/99.

Dentro de España, para el conjunto de los cultivos herbáceos, la superficie de base puesta en juego es de 9,2 millones de ha, de las que 1,3 millones de ha son de regadío. Si a ellas se añaden los dos o tres millones de hectáreas de barbecho que van asociados a estos cultivos, se alcanzan los 12 millones de ha aproximadamente, que suponen un 24% de la superficie geográfica total y un 48% de la superficie Agrícola Util (SAU), representando un 27,8% del total de los gastos del FEOGA-Garantía españoles.

En términos de ocupación del territorio, y especialmente de la superficie agrícola, es claro que los cultivos herbáceos son la alternativa básica de la agricultura española. Desde un punto de vista territorial, las Comunidades Autónomas principalmente afectadas por los cultivos herbáceos son Andalucía, Aragón, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Cataluña, Extremadura, Madrid y Navarra: es decir toda España menos la Cornisa Cantábrica y Rioja, Levante (Valencia y Murcia) y los dos Archipiélagos. En las Comunidades Autónomas citadas anteriormente la Orientación Técnico Económica (OTE) predominante es la de los cultivos herbáceos, así como en el conjunto de España, donde solamente es superada por los frutales y cítricos, debido a la importante atomización de éstos en algunas Comunidades Autónomas, especialmente en la Comunidad Valenciana.

En cuanto a los rendimientos las cifras son muy dispersas. Los rendimientos medios nacionales son del orden de 2,9 t/ha, siendo en secano de 2,5 t/ha y de 5,4 t/ha en regadío (de las cuales el maíz tiene un rendimiento de 7,7 t/ha, y otros cereales distintos del maíz de 4,9 t/ha). Se aprecia claramente la enorme diferencia del secano al regadío. En el secano los rendimientos medios son muy variables, según las condiciones climáticas y edáficas naturales de las distintas regiones agrarias, estando enormemente afectados por la variabilidad anual de las precipitaciones.

Las cifras de rendimientos medios son muy inferiores a las de los demás países comunitarios. Para el conjunto de la Unión europea y para todos los cereales, el rendimiento medio es de 5,6 t/ha, con cifras máximas para Francia y Holanda, estando prácticamente todos los Estados Miembros por encima de España. Una situación semejante se da en oleaginosas. El único parámetro en el que España destaca es en el rendimiento del maíz de regadío, en donde está a la cabeza de la UE pero con un coste adicional importante, derivado del uso del agua y de las técnicas de cultivo necesarias.

MERCADOS

Del valor del comercio mundial de mercancías, 5,5 billones de dólares, cerca del 18% corresponden a productos agrarios y el 10% del valor del comercio de productos agrarios corresponde a los cereales comercializados mundialmente.

La cosecha mundial de cereales alcanzó los 1.482 millones de toneladas en la campaña 1998/99. El primer productor mundial es China con 400 millones de toneladas. Tras este país se encuentra Estados Unidos, India, la antigua Unión Soviética y la Unión Europea. A pesar de estas cifras de producción, China y la Antigua URSS resultan ser fuertes importadores netos de cereales.

La exportación de cereales se reparte entre cinco países: Estados Unidos, la Unión Europea, Canadá, Argentina y Australia. Los Estados Unidos, por ejemplo, exportan unos 43 millones de toneladas de maíz, lo que representa el 60% de todas las exportaciones mundiales. En el mercado de cebada hay que destacar el carácter exportador de Canadá, Estados Unidos y Alemania.

Dentro de los cereales, mención especial debe hacerse del trigo. No sólo es el cereal más cultivado del planeta, con una producción de aproximadamente 600 millones de toneladas, sino también el más comercializado. China es el primer productor mundial con algo más de 100 millones de toneladas, seguida de la antigua Unión Soviética. Estos países resultan también ser grandes importadores. Tras ellos, en producción, se sitúan la Unión Europea y los Estados Unidos.

Frente a una demanda de trigo muy dispersa, sólo cinco países realizan el 90% de las exportaciones mundiales (Estados Unidos, Unión Europea, Canadá, Australia y Argentina).

Por otro lado, y dentro del contexto español, España es un país importador de cereales, principalmente de trigo, maíz y sorgo. En cuanto a las importaciones de trigo, el 95% del comercio es intracomunitario. La mitad de las compras de maíz se realizan fuera de la Unión Europea, fundamentalmente a Estados Unidos. La cebada es el más exportado de nuestros cereales. Algo más del 10% se vende a países de fuera de la UE.

Con relación al maíz, hay que hacer mención al acuerdo alcanzado entre Estados Unidos y la Comunidad, por el cual aproximadamente 2 millones de toneladas de este producto pueden entrar en España en condiciones preferenciales, basándose en el comercio tradicional existente antes de la entrada de España a la CEE, y cuyo acuerdo está consolidado en el Acuerdo de la Ronda Uruguay del GATT.

Respecto a las semillas oleaginosas, la producción mundial está caracterizada por el liderazgo de la soja que representa el 50% de la producción total de semillas. Otra característica importante es el alto índice de autoconsumo de los países productores, que reduce los intercambios internacionales. De estas transacciones de nuevo es la soja la que ocupa el primer puesto con casi el 75% del total del comercio de semillas. La UE es el principal importador de semillas y Estados Unidos el principal exportador. El total de las importaciones de semillas oleaginosas comunitarias ascendió a 17,2 millones de toneladas en 1998. La semilla de soja constituye la mayor parte de estas importaciones (80%).

PERSPECTIVAS PARA EL REGADIO

Desde la perspectiva de las limitaciones de la PAC en este sector, respecto al regadío, dos grupos de factores deben considerarse:

• Superficies de base y clave económica de las ayudas.
• Precios y mercados

Como ya se ha dicho, actualmente la superficie de base de los cultivos herbáceos en España está formada por 7.848.600 ha de secano y 1.371.100 ha de regadío, de las cuales 403.400 ha corresponden a maíz de regadío.

La realidad de las circunstancias económicas y climatológicas de cada año, hace que varíe la superficie sembrada de los distintos tipos de cultivos, por lo que no pueden tomarse decisiones sobre la situación puntual de un año concreto. En el supuesto de que se constatase una reiterada superación de las superficies de regadío como consecuencia de la puesta en marcha del Plan, tanto en maíz como en otros cultivos, podría decidirse o mantener esta situación conviviendo con la penalización correspondiente, o trasvasar superficies de base de secano a superficies de base de regadío. Se trata de una cuestión de política nacional para la que la OMC actual ofrece margen suficiente de flexibilidad. Pueden y deben buscarse equilibrios de trasvase de superficies de base de secano a regadío, a nivel nacional o autonómico, o de modificación de los niveles de rendimientos de secano y de regadío. En cualquier caso, hay que pensar que la incorporación de aproximadamente 20.000 ha/año al sistema de regadío no va a afectar mucho al esquema de las superficies de base formadas como se ha dicho por más de 1.370.000 ha. Además, se podrían incluir aquí las superficies de regadío para la producción del maíz que representan las importaciones españolas.

En cuanto a la regionalización productiva, que en parte es factor determinante para un mayor o menor apetencia de la siembra de cultivos herbáceos en regadío, es una cuestión nacional. España dispone de una clave económica, resultante de multiplicar el total de la superficie de base por el rendimiento medio nacional de cereales, establecido actualmente en el caso español en 2,9 t/ha. A partir de ahí, el modelo del Plan de Regionalización, admite una cierta flexibilidad, sobre la base la neutralidad financiera, y teniendo en cuenta siempre que estos rendimientos no tienen nada que ver con los rendimientos reales de cada momento, ya que son rendimientos técnicos para la concesión de unas ayudas que, en el futuro, como antes se ha indicado, estarán desconectadas no sólo de la producción real sino también de la producción potencial.

Finalmente está la cuestión del mercado, en donde España es deficitaria para el conjunto de los cultivos herbáceos, pero donde en todo caso hay que considerar que estamos en un Mercado Unico de más de 200 millones de toneladas de cereales. Dentro de este contexto hay que tener en cuenta las negociaciones en el marco de la OMC y los compromisos ya adquiridos dentro del Acuerdo de la Ronda Uruguay del GATT y que, concretando en el sector de los cultivos herbáceos, principalmente cereales, afectan fundamentalmente a la reducción de las exportaciones subvencionadas (en un 36% en términos monetarios y en un 21% en cantidades físicas). Ello puede suponer, según condiciones de mercado, una cantidad de cereales incorporada a la oferta interior o una exportación de cereales sin subvenciones y probablemente precios inferiores a los actuales.

En el orden de magnitud de las cifras españolas, incrementos de producción derivados de nuevas transformaciones de superficie en regadío o de mayor productividad de los regadíos mejorados, no deben ser un grave problema. El problema es la competitividad relativa de nuestras producciones respecto a las comunitarias, en términos de costes, de calidad y de comercialización, aspectos éstos en donde España tiene ventajas y desventajas relativas con independencia de la política de regadíos.

En todo caso, el rendimiento agronómico no es en sí un factor absolutamente decisivo, en cuanto a la posibilidad de supervivencia del cultivo ante condiciones negativas de los precios, o con respecto a la eficacia comparativa de otros países, regiones o sistemas de cultivo. Igual o más importancia tienen los aspectos técnicos y sistemas de producción, y sobre todo la dimensión estructural que permita la reducción de costes unitarios, así como la concentración de la producción y su tipificación.

3.5.2 Remolacha y azúcar

CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DE LA O.C.M.

Desde su introducción en 1968, los principios básicos de la OCM del azúcar han permanecido prácticamente invariables. Las reformas de la PAC de 1992 y de la Agenda 2000 no le afectaron directamente. Las normas básicas de la OCM figuran en el Reglamento (CEE) nº 1751/81 del Consejo y, tras su reciente consolidación, en el Reglamento (CE) nº 2038/1999 del Consejo.

La OCM en su estado actual, sigue estando vigente hasta el 30 de junio de 2001. El 31 de diciembre de 2000, el Consejo debía decidir las normas que se aplicarán posteriormente. La adaptación y/o reforma de la normativa de este sector está en proceso de discusión y elaboración.

Las principales características de la OCM son:

• Un rígido sistema de cuotas aplicado a los productos finales (azúcar blanco), en paralelo a los productos agrícolas de base (remolacha y caña). Las cuotas principales se denominan cuotas A; existen además las cuotas B para las que rigen precios más bajos. El Consejo, a propuesta de la Comisión, establece las cuotas para un periodo específico de 5 a 7 años normalmente (la más reciente fue en 1994, para el período 1995-2001). Las cuotas se basan en datos históricos y actualmente, derivado del GATT, se ajustan conforme a previsiones de producción, importación, consumo, almacenamientos, excedente exportable, etc. Las cuotas A+B constituyen una cantidad garantizada; el azúcar e isoglucosa (y jarabe de inulina) producidos por encima de esa cantidad se designa como cuota C (que se tiene que exportar sin restitución).

Una vez asignadas las cuotas A y B de azúcar y de isoglucosa por Estado miembro, éstos las distribuyen entre las empresas productoras de su territorio, en las condiciones que establece la normativa. Las cuotas de azúcar en vigor para España son de 960.000 toneladas de cuota A y 40.000 de B (ambas expresadas en equivalentes de azúcar blanco). Y las cuotas de isoglucosa son de 75.000 y 8.000, respectivamente

El propósito de las cuotas es limitar la producción comunitaria de azúcar, puesto que los precios interiores son mucho más elevados que los mundiales.

• Un sistema de precios, establecidos cada año por el Consejo, a propuesta de la Comisión:
  • precio indicativo del azúcar blanco de la calidad tipo (precio de referencia, como índice para calcular el resto);
  • precio de intervención del azúcar blanco [calidad tipo], distinguiendo un precio para zonas no deficitarias y otro precio derivado para zonas deficitarias;
  • precio de base para la remolacha, para una fase de entrega y calidad tipo determinadas;
  • un precio mínimo de la remolacha A (que equivale al 98% del precio base) y un precio mínimo de la remolacha B (que equivale al 68% del precio base), ambos para una determinada calidad tipo y fase de entrega.

Los fabricantes de azúcar deberán pagar [al agricultor], al menos, un precio mínimo ajustado mediante la aplicación de bonificaciones o depreciaciones correspondiente a las diferencias de calidad con la calidad tipo, en el momento de comprar remolacha que sea apta y destinada para ser transformada en azúcar. Este precio mínimo se distingue también según la zona (deficitaria o no) y la remolacha A ó B. A tal fin se establecen contratos entre compradores y vendedores de remolacha en los que se especifican las condiciones de compra, entrega, recepción y pago de la remolacha.

La campaña de comercialización va del 1 de julio al 30 de junio del año siguiente.

• Un programa de exportaciones con restitución, por el que se exporta el azúcar de cuota y el azúcar de caña preferencial refinado que no se ha vendido en el mercado comunitario. La Comisión gestiona este programa decidiendo cada semana los importes de las restituciones a partir de las ofertas realizadas por los comerciantes de azúcar.

• Un programa de importaciones de azúcar de caña a tipos preferenciales.

• Un mecanismo de cotizaciones a la producción, destinadas a recuperar de la industria azucarera el coste de las restituciones a la exportación (menos el importe equivalente a las importaciones de azúcar preferencial) y, también, cotizaciones de almacenamiento para recuperar los pagos efectuados a las empresas que almacenan el azúcar.

En los últimos años hay una mayor presión a favor de reformar la regulación de este sector. Ello se justifica por diversos factores. Por un lado, la próxima ampliación de la UE y, por otro, las previsiones de un aumento de restricciones a las exportaciones subvencionadas como consecuencia de las negociaciones en la OMC. Internamente, se considera que la actual OCM tiene varias consecuencias negativas, principalmente unos precios internos altos con respecto al mercado mundial, un alto nivel de existencias, un ámbito muy regulado, lo que no fomenta la competencia, y costosos sistemas de gestión y control.

Por otra parte, en febrero de 2001 se aprobó una propuesta de la Comisión Europea por la que se concederá un acceso libre de arancel para todos los productos excepto las armas, procedentes de los 48 países más pobres del mundo (“países menos avanzados” o PMA). La propuesta se conoce como “Todo menos las armas”. En el caso del azúcar, así como del arroz y del plátano, esta liberalización tendrá lugar de forma progresiva. Los aranceles sobre el azúcar (y del arroz) procedentes de estos países se irán reduciendo a partir del 2006 hasta su eliminación total en el 2009; durante este período de transición, se les ofrecerá cuotas de importación de azúcar (y arroz) libres de arancel.

Actualmente se está debatiendo la reforma del sector del azúcar planteada por la Comisión, en los siguientes términos:

• Una prórroga de la OCM actual por dos a cuatro campañas. A partir de entonces, la OCM se volvería a revisar, teniendo en cuenta sobre todo la evolución de las negociaciones multilaterales de comercio y del acuerdo “todos menos las armas”. Algunas voces apuntan a extender la prórroga hasta el 2006.
• Reducción de las cuotas de producción en 115.000 toneladas (para España supondría una reducción de unas 3.000 toneladas).
• Y supresión de los sistemas de cotización y reembolso de gastos de almacenamiento y de la obligatoriedad actual de un stock mínimo.

SECTOR PRODUCTIVO

En España se cultiva una superficie de más de 150.000 hectáreas de remolacha, de las que casi el 80% son en regadío. El cultivo se concentra principalmente en Castilla y León, Castilla La Mancha y Andalucía. La producción media del trienio 1997-1999 fue de 8,5 millones de toneladas de remolacha. La producción de azúcar de remolacha fue de alrededor de 1,2 millones de toneladas y la de melaza de 0,36 millones de toneladas.

La superficie de caña de azúcar es mucho más pequeña, unas 1.200 hectáreas principalmente en Granada y Málaga, que producen unas 7.800 toneladas de azúcar.

En España, el rendimiento promedio de la remolacha en regadío es de unos 58.000 kg/ha, que casi duplica al del secano (31.000 kg/ha). Los rendimientos de remolacha son bastante variables entre provincias y también por campañas acusando, por ejemplo, un claro descenso por la sequía de las campañas 1994-95. En general, la producción española se ve afectada más intensamente por los factores climáticos (heladas, calor estival, etc.) que la de otros Estados miembros.

En todos los Estados de la UE salvo Luxemburgo se cultiva remolacha azucarera. Alemania, Francia e Italia son los principales productores de remolacha y de azúcar. En total, en la UE se cultivan unos 2 millones de hectáreas de remolacha y se producen alrededor de 17 millones de toneladas de azúcar. Gracias a la mejora tecnológica en el cultivo y las variedades de semillas, los rendimientos en azúcar de la UE han experimentado un aumento notable, alcanzando actualmente, en promedio, los 8.700 kg de azúcar/ha.

De acuerdo con la última Encuesta de Estructuras (1997), en España hay unas 23.800 explotaciones destinadas a la remolacha azucarera, con una superficie media de 7,1 hectáreas (la media de la UE es de 7,9).

MERCADOS

En los últimos años, el mercado mundial de azúcar se ha caracterizado por un exceso de producción y existencias en aumento. Las existencias mundiales se hallan en un nivel históricamente elevado, lo que ha llevado a un descenso de precios. En la UE la producción también supera considerablemente a la demanda y las cantidades almacenadas son elevadas.

El comercio mundial de azúcar es muy intenso (el segundo en importancia después del trigo) y su volumen crece de forma constante. Los principales países productores son Brasil, la UE, Australia, Cuba y Tailandia. Más del 70% del azúcar en el mundo se produce a partir de caña.

La mayor parte del azúcar de remolacha se produce en Europa. El suministro de azúcar de la UE procede en un 90% de la remolacha cultivada en su territorio (especialmente, Alemania, Francia e Italia) y el resto se obtiene en refinerías a partir de azúcar de caña, originario principalmente de países ACP, con los que la UE mantiene un acuerdo preferencial de acceso de 1,3 millones de toneladas.

El azúcar se sigue considerando un producto alimentario básico, especialmente en los países desarrollados, por lo que suelen mantener importantes stocks del producto y la sensibilidad a las fluctuaciones de los precios internacionales es bastante alta.

España es importadora neta de azúcar, aunque desde finales de los 80, las exportaciones españolas han aumentado progresivamente. Las importaciones alcanzaron las 376.000 toneladas en 1996, principalmente de Francia, Alemania y Brasil; y las exportaciones de ese mismo año llegaron a 184.000 toneladas, con diversos destinos, entre los que destacan Turquía, EEUU, otros países de la UE, Polonia o Chequia.

PERSPECTIVAS PARA EL REGADÍO

Todavía hay una indeterminación del sistema normativo del sector aplicable a partir del 2003 (ó 2006). De todas formas, puede preverse una reducción de los precios y de la protección exterior, ya sea parcial o total, así como mayores restricciones sobre las exportaciones subvencionadas en próximas negociaciones de la OMC.

España produce a un mayor coste que otros países comunitarios, situación que no se puede mantener ya que, tarde o temprano, tendrá lugar un ajuste del sector vía GATT o vía OCM (reducción de precios institucionales). Por ello, el primer objetivo en el cultivo en regadío de la remolacha azucarera ha de ser la reducción de los costes de producción. Si los costes se redujeran de forma significativa, podría pensarse en producir azúcar C de tal forma que cada agricultor pudiese hacer un precio promedio con su remolacha A, B y C (en la UE se produce un 15-20% de azúcar C y especialmente Francia llega al 30-35%). Aunque la posibilidad de precio ponderado con el azúcar C disminuye si a medio plazo se reducen los precios.

En definitiva, y salvo reajustes territoriales, no puede pensarse en dedicación de tierras de nuevos regadíos al sector remolachero.

3.5.3 Algodón

CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DE LA O.C.M.

El algodón es uno de los productos agrícolas no incluidos en el Anejo II del Tratado de Roma, por lo que no está sujeto a una OCM. El régimen de ayudas al algodón se estableció como consecuencia de la entrada de Grecia en 1980 a la entonces CEE; la regulación de las ayudas al sector fue adaptado posteriormente con la adhesión de España, el otro país productor comunitario. Actualmente, las normas generales del régimen de ayuda al algodón quedan recogidas en el Reglamento (CE) nº 1554/95.

La regulación afecta al algodón bruto, sin desmotar. Consiste básicamente en un régimen de ayudas (de “deficiency payments”), calculadas como la diferencia entre un precio objetivo y el precio mundial. Las ayudas se conceden a las empresas de desmotado que abonan un precio mínimo al productor. A tal fin, se celebran contratos entre industria y productor, en los que se establecen el precio de venta, calidad y cantidad del producto, condiciones de entrega y pago, etc.

El precio objetivo (actualmente, 106,3 euros/100 kg. de algodón sin desmotar) se aplica durante la campaña de comercialización, que va del 1 de septiembre al 31 de agosto del año siguiente.

El precio del mercado mundial del algodón sin desmotar se determina periódicamente, como un porcentaje del precio del mercado mundial del algodón desmotado. La Comisión determina este precio mundial del algodón desmotado a partir de las ofertas y cotizaciones registradas en una o varias bolsas europeas importantes del comercio internacional.

Si la producción de algodón sin desmotar rebasa una cantidad máxima garantizada, el precio objetivo y el importe de la ayuda se reducen proporcionalmente. En cada Estado miembro, la disminución de la ayuda es proporcional al rebasamiento de su cantidad nacional garantizada (782.000 toneladas para Grecia y 249.000 toneladas para España). No obstante, la penalización se reduce cuando el nivel del precio mundial permite limitar los gastos del régimen de ayudas.

En diciembre de 1999, la Comisión propuso una reforma del régimen de ayudas al algodón con el fin de lograr una mayor estabilidad presupuestaria e implantar una serie de condiciones medioambientales similares a las medidas comunes aplicables a las ayudas directas de la PAC. Los puntos más importantes serían:

a) la posibilidad de excluir del régimen de ayudas zonas de cultivo de algodón por razones medioambientales;

b) el aumento de las sanciones por superación de la CMG (del actual 0,5% por cada 1% de rebasamiento, al 0,6% de penalización por cada 1%).

En su dictamen de febrero de 2001, el Parlamento Europeo propuso una serie de enmiendas, entre ellas:

• ajustar al alza las cantidades nacionales garantizadas, para reflejar el nivel de producción real (lo cual, desde el punto de vista de la Comisión sería inviable por motivos presupuestarios);
• incrementar el precio objetivo y aplicar bonificaciones y depreciaciones a los precios en función de la calidad;
• y la aplicación de medidas agroambientales por parte de los agricultores.

Desde el momento en que la Comisión hizo su propuesta de reforma hasta su aprobación, prevista para el primer semestre de 2001, ha variado la situación presupuestaria del sector debido a una coyuntura de precios altos en el mercado internacional, lo que se ha traducido en una reducción considerable de los gastos del régimen de ayudas.

SECTOR PRODUCTIVO

En España, la media histórica de superficie en los últimos años es de 100.000 hectáreas de algodón, la práctica totalidad en regadío. Los campos de algodón se concentran casi exclusivamente en Andalucía (lo que condiciona la ubicación de la industria desmotadora); el algodón también se cultiva, aunque en menor medida, en Murcia, Valencia y Extremadura. Esta concentración geográfica del cultivo en ciertas regiones confiere al algodón una gran importancia socieconómica.

La superficie cultivada es muy variable en función de las condiciones climáticas, como muestra el hecho de que en los años de sequía y la correspondiente escasez de agua para riego, entre 1993 y 1995, la superficie descendió hasta sólo 30-40 mil hectáreas. Las penalizaciones comunitarias por superación de la cantidad garantizada también influyen sensiblemente en las variaciones de superficie.

La producción media española del trienio 1997-1999 fue de 368.000 toneladas de algodón bruto. El rendimiento medio oscila entre 3.200 y 3.700 kg/ha de algodón bruto.

En Grecia, el otro productor comunitario de algodón, se cultivan unas 400.000 hectáreas, con un rendimiento medio de casi 3.000 kg/ha.

La producción total de la UE, para el trienio 1996-1998, fue de más de 1,4 millones de toneladas de algodón bruto.

MERCADOS

El producto agrícola es el algodón bruto, pero lo que se comercializa en los mercados internacionales es la fibra de algodón. La fibra se obtiene mediante el proceso de “desmotado” del algodón bruto, que consiste en despojar al algodón de semillas, restos de cápsulas, hojas y materias terrosas; se obtienen además las semillas de algodón, de las que se extrae aceite de semilla y las tortas de algodón para alimentación animal. En una fase posterior, la fibra de algodón se somete al proceso de hilatura y pasa a la industria textil.

Dado que la UE dispone de una capacidad de hilatura mucho mayor que su producción doméstica de fibras, importa cantidades considerables de fibra de algodón (unas 850-900 mil toneladas/año). Sus principales proveedores son Rusia, EEUU, Siria y algunos países africanos.

La situación de los mercados internacionales es muy importante para el sector productor del algodón, puesto que el importe de la ayuda se calcula como diferencia del precio objetivo y un precio medio mundial, además de que existe la posibilidad de revisión de las penalizaciones por exceder la cantidad garantizada si los precios internacionales son altos y los gastos en el sector no superan determinados límites.

Los precios internacionales del algodón siguieron una tendencia al alza durante la campaña 2000/01, pero las últimas previsiones apuntan a un descenso de precios por aumentos de la producción. En este contexto, la política de China en cuanto a fomento de la producción, consumo y reducción de stocks puede ser un factor determinante de la evolución del mercado internacional.

España importa fibra de algodón principalmente de EEUU, Argentina, Australia, Turquía y, dentro de la UE, de Grecia, Reino Unido y Alemania. El volumen medio de importaciones en el trienio 1994-1996 fue unas 100.000 toneladas, mientras que las exportaciones se han ido recuperando desde 1994 hasta alcanzar unas 30.000 toneladas en 1996. Los principales destinos son países de la UE: Francia, Reino Unido, Portugal, Bélgica y Luxemburgo.

PERSPECTIVAS PARA EL REGADÍO

El régimen vigente de ayudas al cultivo del algodón establece una cantidad nacional garantizada para España de

249.000 toneladas de algodón bruto, que en determinadas circunstancias de mercados internacionales y de coste global de la regulación, puede elevarse hasta unas 270.000 toneladas.

Una producción de 249.000 toneladas puede obtenerse con una superficie de 70.000-75.000 hectáreas, dependiendo de los rendimientos. La superación de la CMG origina una reducción del precio objetivo en un porcentaje del 50% del porcentaje de superación. Evidentemente, existe un cierto margen de incremento de superficie en el supuesto de que la productividad permita coexistir con el precio objetivo afectado por un determinado nivel de reducción.

El problema estriba en que no es igual la eficacia y la vulnerabilidad de todos los agricultores y en que, frecuentemente, se presentan problemas ante eventuales descuentos (penalizaciones) que unos agricultores no quieren o pueden soportar, mientras que otros sí que podrían coexistir con ellos.

Por otra parte, los niveles de precios realmente pagados a los agricultores han estado afectados en diversas ocasiones por problemas entre las industrias desmotadoras, de competencia por cuotas de mercado de materia prima.

En resumen, el margen de incremento de superficie de regadío aplicable al sector de algodón es relativamente escaso.

3.5.4 Tabaco

CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DE LA O.C.M.

La OCM en el sector del tabaco crudo se ha reformado recientemente en dos ocasiones. En 1992, por el Reglamento (CE) nº 2075/92, se estableció un régimen de cuotas por Estado miembro y por grupos de variedades (en total, 8 grupos) y se suprimieron la intervención y las restituciones de exportación.

Los 8 grupos de variedades son:

• tabaco curado al aire caliente (“flue cured”)
• tabaco rubio curado al aire (“light air cured”)
• tabaco negro curado al aire (“black air cured”)
• tabaco curado al sol (“sun cured”)
• tabaco curado al fuego (“fire cured”)
• Basmas (tabaco curado al sol)
• Katerini (tabaco curado al sol)
• Kaba Koulak y similares (tabaco curado al sol).

A partir de la cosecha de 1999, se viene aplicando una nueva reforma de la OCM, establecida por el Reglamento (CE) nº 2848/98, destinada a aumentar la calidad del producto y a facilitar los abandonos voluntarios de la producción; también se aprobó una intensificación de los controles y del cumplimiento de los requisitos de sanidad pública. El nuevo sistema ha tenido una fase de implantación de tres años y será plenamente operativo a partir de la campaña 2002.

Los mecanismos de la OCM son básicamente: un régimen de primas, un régimen de control de la producción, medidas de orientación de la producción, un régimen de intercambios y medidas de control.

Las primas se conceden a los productores a través de las empresas de primera transformación, mediante la celebración de contratos entre ambos, con el fin de garantizar una salida estable del producto para los agricultores y un abastecimiento regular para las industrias. Para cada cosecha, se establece un importe único por grupo de variedad.

Desde la reforma de 1998, la prima comprende una parte fija, una parte variable (destinada a fomentar la calidad) y una ayuda específica:

• La parte fija se paga por la cantidad de tabaco en hoja entregado por el productor a la empresa de primera transformación, de acuerdo con el contrato celebrado, independientemente de la calidad siempre que se respeten los requisitos cualitativos mínimos.
• La parte variable (del 30 al 45%), la pagan las agrupaciones de productores a sus miembros, en función del precio de mercado obtenido por lote y agricultor individual, siendo este precio el indicador de calidad establecido.
• La ayuda específica (2% del total de la prima) se concede a las agrupaciones de productores con el fin de facilitarles las nuevas tareas de gestión y financiar medidas de mejora agroambiental.

El régimen de control de la producción se basa en la fijación de un umbral de garantía global máximo (para España:

42.000 toneladas de tabaco crudo en hoja), con umbrales específicos por cada grupo de variedades. Respetando estos umbrales, los Estados miembros distribuyen las cuotas de producción de cada grupo de variedad entre los productores individuales o sus agrupaciones, para tres cosechas consecutivas.

Con el objeto de favorecer la reconversión de los productores y la reestructuración de explotaciones, se aprobó además un sistema de readquisición de cuotas de los productores que decidieran abandonar el sector, con la posibilidad de excluir variedades o regiones sensibles, y se flexibilizó la transmisión y cesión de cuotas entre productores. Además, los Estados miembros han de constituir para cada cosecha una reserva nacional de cuotas de producción por grupos de variedades, que se reparten con vistas a consolidar la producción existente o para favorecer la instalación de jóvenes agricultores.

En cuanto a las medidas de orientación de la producción, consisten principalmente en: (1) el incremento del papel de las agrupaciones profesionales y de la interprofesional; (2) la constitución de un fondo comunitario de investigación e información sobre el tabaco, financiado mediante una retención sobre el importe de la prima; y (3) la puesta en marcha de programas de reconversión de ciertas variedades, hacia aquéllas menos nocivas y más adaptadas al mercado o hacia usos alternativos (investigación médica y farmacológica).

Las importaciones se gravan con el arancel aduanero común. Como se ha comentado antes, en la reforma de 1992 se suprimieron las restituciones a la exportación.

SECTOR PRODUCTIVO

El cultivo de tabaco ocupa en  España  unas  16-18.000  hectáreas,  en  regadío.  El  cultivo  se  localiza  casi exclusivamente en Cáceres y de forma más dispersa, en Granada, Avila, Toledo y Badajoz.

El rendimiento es de unos 2.700 kg/ha., bastante variable entre provincias y por grupos de variedades; en promedio, los rendimientos han experimentado un incremento sustancial desde nuestra adhesión. La producción de tabaco seco y fermentado en el trienio 1995-1997 fue de unas 44.500 toneladas. Se producen principalmente las variedades de tabaco curado al aire caliente, rubio curado al aire y negro curado al aire.

La producción total de tabaco crudo de la UE en el trienio 1996-1998 fue de unas 338.000 toneladas. Los principales productores son Italia (130.000 toneladas), Grecia (122.000 toneladas), España y Francia (unas 25.000 toneladas), seguidos de Alemania, Portugal y Bélgica. En promedio, el rendimiento de producción de tabaco crudo en la UE es de unos 2.400 kg/ha., variando entre los 2.000 de Grecia y los 3.600 de Bélgica.

Por razones técnicas, el cultivo de tabaco es difícilmente mecanizable y, por tanto, requiere una elevada utilización de mano de obra (unas 2.200 UTA/hectárea). En la UE, esta actividad emplea alrededor de 200.000 personas en la producción y transformación. El cultivo tiene además escasas alternativas agrícolas viables y se concentra en regiones desfavorecidas.  Su contribución al mantenimiento del tejido rural y la actividad industrial conexa son razones fundamentales para que la UE siga apoyando financieramente al sector, que de otra forma acabaría desapareciendo.

MERCADOS

La producción mundial de tabaco en rama se localiza sobre todo en Asia, siendo China el principal productor mundial (cerca del 40% del total), seguida de EEUU, India, Brasil y ciertos países africanos.

El mercado mundial de tabaco es muy dinámico pero poco transparente, por la existencia de un elevado número de variedades, distintas calidades y precios del tabaco en rama, así como por el dominio del mercado por un número reducido de grandes compañías multinacionales. EEUU es el país más activo en el mercado mundial, ya que es el primer importador y exportador mundial, con una importante producción, manufactura y consumo.

Normalmente los países desarrollados, con fuerte consumo, poca producción y mayor peso relativo de la manufactura, son los principales importadores. Actualmente la industria europea del tabaco importe aproximadamente el

80% de sus necesidades. Las importaciones de la UE alcanzan las 540.000 toneladas (1998).

La producción comunitaria sigue especializada en el segmento de calidad media-baja, que encuentra sus mercados en ciertos países con bajo nivel de vida y poco exigentes en calidad. En los últimos años, la UE ha incrementado sus exportaciones (hasta 178.000 toneladas en 1998), sobre todo de variedades orientales, solicitadas por sus características aromáticas.

España es importadora neta de tabaco en rama, procedente de EEUU, Brasil, Turquía y Canadá, aunque también exporta tabaco principalmente a otros países de la UE.

PERSPECTIVAS PARA EL REGADÍO

La continuidad del sector del tabaco crudo en la UE está muy vinculada a la existencia de un sistema de subvenciones, que se mantienen por cuestiones sociales y de ocupación del territorio, ya que se estima que la supresión de la ayuda comunitaria a este sector provocaría la pérdida de unos 200.000 puestos de trabajo en la UE.

La OCM está basada en un régimen de cuotas de producción individual por variedades, de las que a España le corresponden 42.000 toneladas que equivalen a unas 16.000 hectáreas. Económicamente, no se puede producir tabaco sin la ayuda correspondiente a la cuota. En consecuencia, no existe margen de incremento de superficie de regadío en el cultivo del tabaco.

En las zonas en que actualmente se cultiva el tabaco, las actuaciones de mejora del regadío deben encaminarse a mantener la calidad de las aguas de riego, dada la alta sensibilidad de la planta a la calidad del agua, especialmente al contenido en cloruros.

3.5.5 Aceite de oliva

CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DE LA O.C.M.

En 1998, se aprobó la introducción de importantes ajustes en la regulación comunitaria del sector del aceite de oliva, de forma transitoria hasta el 31 de octubre de 2001, fecha a partir de la cual debería entrar en vigor una nueva regulación que sustituya al Reglamento 136/66/CEE, por el que se establece la OCM de las materias grasas.

El mecanismo de apoyo a las rentas de los productores consiste básicamente en la concesión de una ayuda a la producción (actualmente, 1.322,5 euros/tonelada), limitada a una cantidad máxima garantizada, cuya superación implica una reducción proporcional de la ayuda para todos los productores.

Los principales cambios introducidos en la OCM a partir de la campaña 1998/99, vigentes durante el período 1998 a 2001, son:

• la desaparición del régimen de intervención pública; si bien, en caso de fuertes desequilibrios de mercado, se pondría en marcha un mecanismo de ayudas al almacenamiento privado;
• la desaparición de la ayuda al consumo de aceite de oliva;
• la ayuda a la producción se concede por la producción real entregada, lo cual supone la desaparición del régimen especial de ayuda a tanto alzado a los pequeños productores;
• como mecanismo estabilizador, la sustitución de la cantidad máxima garantizada comunitaria (CMG), por cantidades nacionales garantizadas de cada Estado miembro (CNG), calculadas sobre la base de producciones medias de un periodo de referencia (en España es de 760.027 toneladas); además, ahora la CMG total de la UE es de 1.777.261 toneladas, mientras que en el sistema anterior la CMG comunitaria era de 1.350.000 toneladas;
• y la posibilidad de los Estados miembros de conceder una ayuda a las aceitunas de mesa, dentro de su CNG y de su ayuda a la producción (como se ha hecho en España).

Por otra parte, se ha mejorado el conocimiento estadístico del sector y se ha progresado en el control de las almazaras. No obstante, aún parece necesaria una mejor información sobre superficies y rendimientos del olivar en las distintas zonas de producción comunitarias, que era el objetivo a cubrir durante el período transitorio 1998-2001.

Las importaciones en la UE de aceite de oliva se gravan con un derecho aduanero. De todas formas, el volumen de importaciones es bastante reducido, en comparación con la producción interior, y prácticamente todo se realiza en condiciones preferenciales, principalmente de Túnez.

En cuanto a las exportaciones, se conceden restituciones que permiten mejorar las condiciones de competitividad del aceite comunitario en los mercados internacionales. Pero como consecuencia del compromiso GATT, queda limitado el volumen de exportaciones subvencionadas de cada campaña. Dado que la UE es el principal proveedor del mercado internacional, si el precio interior del aceite no sube demasiado, esta limitación no tendría por qué suponer demasiados problemas de competitividad del aceite de oliva frente a otros aceites vegetales. Pero, en cualquier caso, supone una restricción clara al aumento de la producción comunitaria y conlleva la necesidad de medidas complementarias, especialmente de promoción del consumo de aceite de oliva en los mercados interior y exterior.

La modificación de la actual OCM del aceite de oliva ya ha supuesto diversos acuerdos del Consejo, a partir del llamado “Documento de opciones”, en lo relativo a la supresión de la ayuda al consumo, la eliminación de la intervención y la creación de un sistema de información geográfica. Los debates se centrarán ahora en la permanencia o desaparición de la ayuda a la producción, proporcional a la producción real, con las medidas conexas de CMG y CNG. En caso de desaparición, se concedería una ayuda por árbol o por superficie olivarera cultivada.

Algunos Estados miembros, entre ellos España, siguen opinando que, a pesar de los estudios en marcha, la Comisión aún no dispone de datos fiables para una correcta fijación de la CNG o su equivalente, en el caso de que se llegaran a implantar ayudas por olivo o por superficie.

En diciembre de 2000, la Comisión presentó al Consejo una propuesta para la prórroga durante dos años del régimen de ayudas, junto con una nueva estrategia de calidad.

SECTOR PRODUCTIVO

El olivo es un árbol característico de la cuenca mediterránea. Se caracteriza por su longevidad, rusticidad y el fenómeno de la vecería, que consiste en la alternancia de producción de un año a otro, o incluso de uno a tres años (rasgo que influye sensiblemente en la comercialización y los precios del aceite). Su resistencia a condiciones subáridas y suelos pobres permite su implantación en zonas donde no sería posible otro cultivo. Las mejoras tecnológicas aplicadas al cultivo se traducen en incrementos notables de los rendimientos.

El principal producto es el aceite de oliva, pero no se puede subestimar la importancia de subproductos como el orujo de aceituna (para aceites, alimentación animal, etc.), la madera o las hojas (para industria farmacéutica).

La distribución de superficies y rendimientos del olivar en España, según el Anuario de estadísticas del MAPA (2000), es la siguiente:

Desde la adhesión a la CEE, se rompió la tendencia anterior y fue aumentando la superficie de olivar, tanto por nuevas plantaciones como por la recuperación de otras que estaban casi abandonadas.

La superficie de olivar de aceituna de almazara en distribuye por casi todo el territorio (excepto la cornisa Cantábrica), con una clara concentración en la mitad sur y este peninsular. En Andalucía hay más de 1 millón de hectáreas en producción, con Jaén y Córdoba a la cabeza; le siguen Castilla La Mancha (258.000 hectáreas), Extremadura (213.000), Cataluña (105.000), y en menor medida, Valencia, Aragón y Madrid. La distribución del olivar de aceituna de mesa es muy similar, aunque se localiza casi totalmente en Andalucía y Extremadura.

Los rendimientos de aceituna para almazara son muy variables entre provincias, aunque en general muestran menor variación en el regadío. En Andalucía se dan los rendimientos más elevados, superando los 4.500 kg/ha en Málaga, Córdoba y Jaén.

La producción media del período 1996-1999 de aceituna para almazara fue de 4,3 millones toneladas. En promedio para el mismo período, se produjeron unas 867.000 toneladas de aceite de oliva.

La producción española de aceite de oliva en los primeros años noventa estuvo en torno a las 650.000 toneladas. La vecería y la sequía de las campañas 1994/95 y 1995/96 enmascararon el aumento de producción derivado del incremento de superficies y de las mejoras de técnicas de cultivos (entre ellos el regadío), y que salió a la luz en las campañas siguientes con cosechas del orden de las 900.000 toneladas. Los avances provisionales de producción, para los años 1999 y 2000, dan cifras de 650.000 y 945.000 toneladas.

Es previsible que la producción de aceite de oliva en España siga aumentando, por lo menos hasta 2006, que es cuando empezarán a producir las plantaciones realizadas en 1998 (se prevé que el ritmo de nuevas plantaciones decaiga puesto que las realizadas después de 1998 no pueden percibir ayudas). Además, la producción tiende a concentrarse: actualmente se estima que el 50% de la superficie aporta el 80% de la producción. De hecho, muchos olivares marginales o poco productivos tenderían a la desaparición si se reduce el nivel de ayudas económicas.

En España, se pueden identificar tres sistemas básicos de cultivo:

• olivicultura tradicional en zonas con limitaciones agronómicas de clima y suelo y de difícil reconversión a otro cultivo, que han sobrevivido al abandono por la mayor rentabilidad derivada de las ayudas comunitarias; sólo desde un punto de vista medioambiental o paisajístico estos olivares serían sostenibles;
• olivicultura tradicional mejorable, en zonas con limitaciones agronómicas superables, y cuya productividad va mejorando con la aplicación de mejoras tecnológicas;
• olivicultura  intensiva,  principalmente  de  plantaciones  recientes  (de  los  últimos  20-25  años),  cuyo  modelo productivo se aproxima al de los frutales, con elección de variedades, material vegetal seleccionado para acortar el período improductivo, elección de densidades de plantación, riego localizado, fertirrigación   y control fitosanitario, empleo de maquinaria en recolección, etc.; estas plantaciones requieren grandes inversiones y una dimensión suficiente para el empleo racional de los medios de producción, pero consiguen buena rentabilidad productiva y económica.

MERCADOS

La producción, consumo y comercio internacional de aceite de oliva se concentra en los países del Mediterráneo, entre los que España históricamente ha tenido un gran protagonismo.

El aceite de oliva representa sólo alrededor del 3% del total de aceites comestibles del mercado mundial. Otros aceites comestibles (girasol, soja, …) operan en mercados más amplios. La principal competencia para el aceite de oliva proviene de los aceites de semillas que son parcialmente sustitutivos en el consumo, y cuyo precio es sensiblemente inferior al de oliva.

La producción mundial de aceite de oliva asciende por término medio a 2,3 millones de toneladas, de las que el 78% se produce en la UE. Otros países productores de importancia son Túnez (155.000 toneladas), Turquía (90.000), Siria (75.000) y Marruecos (45.000).

La situación del mercado mundial de aceite de oliva está muy influenciada por lo que ocurra en el mercado comunitario, no sólo por el volumen de producción comunitaria sino también porque el consumo en la UE supone el 73% del consumo mundial.

Los principales proveedores de aceite son Grecia y España, mientras que Italia, país productor y exportador, es el principal comprador. En la campaña 1997/98, las importaciones de aceite alcanzaron 46.000 toneladas, procedentes del Magreb en régimen preferencial, mientras que las exportaciones en la misma campaña fueron de 188.000 toneladas.

España es un importante y tradicional exportador de aceite de oliva. Las exportaciones se destinan principalmente a la UE, sobre todo a Italia, Portugal y Francia y, en cantidades inferiores, a países como Reino Unido, Alemania y Dinamarca. En los últimos años, como parte de una necesaria internacionalización de la producción española, poco a poco se están abriendo nuevos mercados en países con alto poder adquisitivo, como EEUU, Canadá, Japón y Suiza. Las importaciones en España proceden del resto de países productores de la UE, pero también de Turquía.

España es además un gran productor y exportador de aceituna aderezada, que se envía principalmente a EEUU, Italia, Francia, Alemania o Canadá.

Por último, es importante destacar los incrementos de producción de aceite de oliva en países terceros del Mediterráneo, en particular, Túnez, Marruecos, Siria y Turquía, que progresivamente se están introduciendo en el mercado comunitario y que, en el futuro, podrían dirigirse también a atender la demanda de nuevos mercados exteriores, en competencia con la producción española.

PERSPECTIVAS PARA EL REGADÍO

La producción de aceite de oliva es muy sensible a los cambios en la normativa. La evolución previsible del sector en el período 2000-2006, estará ya condicionada por los acontecimientos de la última década. De cara al futuro, será crucial la búsqueda de nuevos mercados tanto dentro de la UE como en países terceros, sobre todo teniendo en cuenta la consolidación de importantes cifras de producción. A favor de ello juegan las tendencias gastronómicas y dietéticas, eventuales reducciones de precios y las posibilidades de la promoción; y en contra, las limitaciones a las restituciones a la exportación derivadas de los compromisos del GATT.

En todo caso, y en un análisis semejante al del viñedo, los resultados económicos de la aplicación del riego al olivar son espectaculares y por consiguiente se estima que son imparables. Tanto con regadíos de baja intensidad y aplicando técnicas de goteo, como en regadíos más intensivos, incluso con plantaciones y poda en espaldera, la seguridad de la producción y el incremento de la misma compensa los costes de su instalación.

Parece evidente que no se puede ir a un crecimiento incontrolado de las producciones y rendimientos, pues no hay mercado ni ayudas suficientes para ello, pero en la competitividad relativa entre el secano y regadío, éste último está llamado a consolidar mayores cuotas en el sector.

3.5.6 Vino

CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DE LA O.C.M.

En la reforma de la PAC de la Agenda 2000 se incluyó finalmente el sector vitivinícola. La nueva OCM del sector vitivinícola, establecida por el Reglamento (CE) nº 1493/1999, entró en vigor el 1 de agosto de 2000.

En los últimos años, el mercado de los vinos había evolucionado hacia una coyuntura de relativo equilibrio, mucho más favorable para el sector que la situación excedentaria de 1994, momento en que se empezó a debatir la primera propuesta de reforma, que planteaba medidas de reducción del potencial de producción más drásticas que las actuales.

Los objetivos de la nueva OCM del vino son lograr un mayor equilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado comunitario, dando al mismo tiempo a los productores la posibilidad de explotar los mercados en expansión, y ayudar al sector a alcanzar una competitividad duradera. Asimismo, tiene como finalidad eliminar el recurso a la intervención como salida de la producción excedentaria, mantener el conjunto de salidas comerciales tradicionales del alcohol de beber y de los productos de la vid, amparar la diversidad regional y reconocer el papel de las organizaciones de productores e interprofesionales. Por último, simplifica considerablemente la normativa de este sector, en línea con el ejercicio general de clarificación de la PAC iniciado en 1995 y ratificado en la Agenda 2000.

Los aspectos fundamentales de la nueva OCM aprobada en 1999 son:

SECTOR PRODUCTIVO

La superficie y rendimientos del viñedo en España, según el Anuario de Estadísticas del MAPA (2000), se distribuyen como sigue:

La superficie de viñedo se reparte por toda la geografía española, incluidas las islas, con una marcada especialización regional en cuanto a variedades de uva cultivadas, tipos y calidades de vinos producidos.

La producción de uva para transformación (que incluye pasificación, mosto y vino) del trienio 1997-1999 fue de 4.933 miles de toneladas. De este volumen, casi la totalidad se destina a vino y mosto, mientras que la producción de uvas pasas alcanza poco más del 0,2%.

La producción total de vino nuevo, como media del trienio 1996-1998, es de unos 32 millones de hectolitros. Desde la adhesión, la producción de vino ha seguido una tendencia irregular, con variaciones acusadas según la campaña agroclimática, oscilando entre máximos históricos de unos 39 millones de hectolitros (1990) y mínimos de 20-22 millones de hectolitros coincidentes con las sequías (1988, 1994 y 1995).

La distribución por tipos de vino nuevo producidos en la campaña 1996-97 fue la siguiente:

El sector vitivinícola comunitario tiene una gran importancia socioeconómica, con 1,7 millones de productores y una posición líder en el mercado mundial; es dinámico y está muy diversificado. La superficie total de viñedo en la UE es de 3,3 millones de hectáreas, con una producción total de unos 160 millones de hectolitros (1997/98), de los que el 57% son vinos de mesa y el 35% son vcprd.

España es el primer país comunitario en cuanto a extensión superficial del viñedo, seguido por Francia e Italia y, a más distancia, Portugal y Alemania. Sin embargo, la producción de vino en Francia e Italia, con 53 y 50 millones de hectolitros en la campaña 1997/98 respectivamente, es muy superior a la española.

El rendimiento medio de la UE es de unos 49 hectolitros/ha. En España, el rendimiento es de 28 hectolitros/ha, mientras que en países como Alemania, Grecia o Luxemburgo superan en promedio los 75-80 hectolitros/ha, aunque Luxemburgo alcanzó en campañas anteriores los 150 hectolitros/ha. Francia e Italia tienen un rendimiento de 63 hectolitros/ha., y sólo en Portugal y Reino Unido las cifras son inferiores a las españolas (todos los datos son media de las campañas 1996/97 y 1997/98; fuente Eurostat).

Estas diferencias de rendimientos se explican por las distintas variedades, los métodos de cultivo y las prácticas enológicas. Principalmente, se debe a que en otros países comunitarios, especialmente Francia e Italia, la viña se ha cultivado casi como un frutal, obteniendo un gran desarrollo vegetativo; mientras que en España el viñedo se ha cultivado generalmente en secano, de forma extensiva e incluso en terrenos marginales, obteniendo una menor producción pero con mayor contenido en azúcar, gracias a las condiciones climáticas. También es cierto que en España, el Estatuto de la Viña, del Vino y los Alcoholes no permitía el riego del viñedo en las zonas en que tradicionalmente no se había regado.

Aparte, una de las prácticas enológicas que mayores diferencias de rendimientos introduce es la chaptalización o enriquecimiento artificial del grado alcohólico; práctica necesaria en las regiones con poca insolación y, por tanto, tradicional en las zonas productoras de la Europa septentrional. Obviamente, también los tipos de vino característicos de las distintas regiones vitícolas comunitarias son muy diferentes.

España estuvo especializada durante bastante tiempo en vinos de mesa, con una buena relación calidad-precio, y en los envíos de vino a granel a otros países comunitarios para realizar mezclas o coupages. No obstante, en los últimos años las regiones y productores nacionales están obteniendo vinos de más calidad, consolidando denominaciones de origen y mejorando la comercialización.

MERCADOS

El mercado internacional del vino se caracteriza por una gran concentración. Los grandes productores de vino son varios países de la UE, además de Estados Unidos, Argentina, Australia, y en menor medida, Rumanía y Hungría. La demanda de vino también se concentra en pocos países, principalmente los europeos, seguidos de países con alto nivel de vida (EEUU, Canadá, Suiza y Japón).

La UE en su conjunto representa el 60% de las exportaciones mundiales y casi el 30% de las importaciones (datos 1997; Eurostat). Los países comunitarios desempeñan un papel muy activo en los mercados mundiales, destacando Francia como gran importador y exportador. El comercio intracomunitario en el sector del vino es muy importante, con un volumen superior a los 30 millones de hectolitros.

La tendencia de los mercados, tanto a escala mundial como regional, es hacia la disminución del comercio de vinos a granel y el incremento del de vinos embotellados y de calidad. Aunque la producción comunitaria de vinos sigue siendo líder, en los últimos años los vinos de Australia, California, Sudáfrica… y otros países emergentes, están ganando terreno, en buena parte, gracias a agresivas estrategias comerciales.

España es exportadora neta de vino y mostos (con un saldo de 567.000 toneladas en 1996), siendo el tercer exportador mundial después de Francia e Italia. Los principales destinos son otros países de la UE (Alemania, Francia y Reino  Unido).  Las  importaciones  proceden  de  Francia,  Italia  y Portugal  y fuera  de  la  UE,  casi  exclusivamente  de Argentina, con un incremento espectacular en la campaña 1995.

En cualquier caso, un análisis completo del mercado mundial y comunitario del vino debería relacionarse con el mercado de otras bebidas alcohólicas: la cerveza (sustitutivo en el consumo) y las bebidas espirituosas.

PERSPECTIVAS PARA EL REGADÍO

Se trata de un sector donde el futuro no depende fundamentalmente de la propia legislación comunitaria. España es excedentaria en la producción de vinos e incluso lo es también el conjunto de la UE, y cada vez se producirá una mayor importación de vinos procedentes de los nuevos países emergentes (Chile, Nueva Zelanda, Australia, Argentina). Así que, aunque se paralice la tendencia a la reducción del consumo o incluso éste se incremente o se desplace a otros vinos comunitarios, el sector estará ante una situación estructuralmente excedentaria. Se plantea entonces el problema de encontrar solución a aquellas superficies vitícolas que no tienen posibilidades de mercado ni alternativa de cultivo.

Sin perjuicio de lo anterior, todo viticultor español que pueda establecer un sistema de riego de apoyo con pocas inversiones, seguramente lo hará, para evitar la dependencia climática y para consolidar unos rendimientos que, aunque sean modestos comparados con los del Norte de Europa, le permitan traspasar el umbral de viabilidad de su actividad productiva. Se tratará normalmente de regadío de poca intensidad de consumo de agua.

No obstante, hay que señalar que, en general, la geografía del viñedo no se corresponde con la geografía del agua. Pero no cabe duda de que en Cataluña, en el valle del Duero, y en otras regiones semejantes, si es posible, se realizarán estos riegos de apoyo, si es que no se están realizando ya. Hay que destacar que las técnicas de riego por goteo permiten aplicar el regadío de las zonas de ladera que no admiten el riego tradicional.

En definitiva, se estima que el sector del viñedo español está llamado a absorber cifras significativas de superficie de regadío en la medida en que sea posible superponer el agua con las tierras vocacionalmente dedicadas al viñedo.

3.5.7 Frutas y hortalizas, patatas y flores

CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DE LA O.C.M.

La última gran modificación de la OCM del sector de las frutas y hortalizas, tanto frescas como transformadas, data de 1996 y pretendía que los productores pudieran responder mejor a las expectativas del mercado y los consumidores en materia de cantidad, calidad y precios.

Con la adopción del Reglamento (CE) 2200/96 dentro del marco de las frutas y hortalizas frescas se pretendió reforzar el papel de las organizaciones de productores (OP), reducir los excedentes estructurales e impulsar progresivamente la disminución de las retiradas de productos del mercado, fundamentalmente, mediante la creación de fondos operativos gestionados por las OP con el fin de mejorar la calidad de la comercialización de los productos.

El principal instrumento que contempla la OCM es el fondo operativo. Las Organizaciones de Productores pueden constituir este fondo con una financiación comunitaria, dirigido a financiar mejoras en las estructuras de producción y comercialización. La ayuda máxima comunitaria se establece sobre un 4,5% del valor de la producción comercializada por cada organización de productores, siempre que el total de las ayudas financieras represente menos del 2,5% del total del volumen de negocios del conjunto de las organizaciones de productores. El objeto de estas mejoras es la obtención de una mayor competitividad, para afrontar los retos que se presentan ante la apertura de los mercados comunitarios, y las cada vez mayores exigencias y mayor poder de contratación de los compradores.

El segundo mecanismo que contempla la OCM para regular el mercado de frutas y hortalizas es el de la retirada, como red de seguridad de las rentas de los agricultores y regulador de la oferta en momentos coyunturales para evitar hundimientos de precios.

Para los productos transformados a base de frutas y hortalizas se aprobó el Reglamento (CE) 2201/96. Si bien, la organización común de mercados que regula este sector cubre, en principio, todos los productos transformados a base de frutas y hortalizas, la ayuda comunitaria se concentra en determinados productos:

• ayuda a la transformación sujeta al cumplimiento del pago de un precio mínimo al productor en el caso de los tomates:
• ayuda a la transformación sujeta al cumplimiento del pago de un precio mínimo al productor para otros productos: melocotones, peras, ciruelas pasas, higos secos y piña:
• intervención y ayuda al almacenamiento de pasas e higos secos al final de la campaña y ayuda por hectárea para las pasas;
• contingentes exentos de derechos de importación para los champiñones;
• un régimen de precios mínimo de importación de pasas y de determinados productos transformados a base de cerezas, y de importación de frutos rojos procedentes de determinados países de Europa Central y Oriental, incluidos los países bálticos;
• las frambruesas destinadas a la transformación y las pasas se benefician además de medidas específicas de mejora de la calidad del producto y de su comercialización.

La ayuda a la producción instaurada por este Reglamento se paga a los transformadores que hayan comprado sus materias primas a los productores a precios que no sean inferiores a los precios mínimos (fijados anualmente, así como las ayudas). Con este fin se celebran contratos entre las OP y los transformadores (hasta finales de 2001, en este sector también pueden celebrarse contratos entre productores individuales y transformadores, con un porcentaje decreciente).

El Reglamento fija umbrales comunitarios de producción cuyo rebasamiento entraña un descenso proporcional de la ayuda del año siguiente. Así, para España, el umbral de garantía para 1999 se fija en 582.000 toneladas de melocotón transformado y 102.805 toneladas para la pera Williams y Rocha transformada.

No obstante, en el caso de los tomates, la ayuda a los transformadores no se basa en tales umbrales sino en cuotas, distribuidas por Estado y grupos de productos y entre las empresas de transformación. Estas cuotas se establecen en función de la media de las cantidades de materias primas para las que se hayan respetado los precios mínimos durante las tres campañas anteriores. No se paga ayuda alguna por las cantidades producidas que sobrepasen la cuota, incluso si se respeta el precio mínimo. Las cuotas que correspondían a España, teniendo en cuenta las producciones pagadas al precio mínimo ascendían para la campaña 1999/2000 a 696.663 toneladas para el tomate concentrado, 149.948 toneladas para el tomate pelado entero y a 150.219 toneladas para otros, referidas a tomate fresco, dando un total de 1.004.830 toneladas.

Por último, el Reglamento (CE) 2202/96 establece ayuda a los productores de ciertos cítricos. Se trata de una ayuda de carácter compensatorio pagada directamente a las OP que entregan a la transformación limones, toronjas, pomelos, naranjas, mandarinas, clementinas y satsumas cosechados en la Comunidad en virtud de contratos entre las OP y los transformadores. El rebasamiento de los umbrales de transformación fijados en el Reglamento da lugar a una reducción proporcional de la ayuda el año siguiente.

La reglamentación existente en materia de frutas y hortalizas debía ser examinada entes de finales del año 2000. La Comisión debía presentar al Consejo, antes de dicha fecha, un informe sobre el funcionamiento de la OCM. Basándose en dicho informe, la Comisión estudiaría la necesidad de proponer una adaptación más completa de las disposiciones en cuestión. Dicha propuesta debía entrar en vigor en la campaña 2001/2002.

Por ello, a propuesta de la Comisión, el 4 de diciembre de 2000 el Consejo adoptó el Reglamento 2699/2000 que modifica a los tres reglamentos mencionados anteriormente.

Dicho reglamento será aplicable, para cada producto o grupo de productos en cuestión, a partir de la campaña de comercialización 2001-2002. Se trata pues de la primera modificación sustancial de la reforma del sector de frutas y hortalizas adoptada por el Consejo en noviembre de 1996. Sus elementos esenciales son los siguientes:

• Sustitución del doble límite máximo para la ayuda comunitaria a los fondos operativos de las organizaciones de productores por un límite único del 4,1% del valor de la producción comercializada por cada organización de productores.
• Se ha modificado sustancialmente el régimen previsto para la transformación del tomate. Las cuotas para los tres grupos de productos se sustituirán por un único umbral comunitario, distribuido en umbrales nacionales entre los Estados miembros (que éstos pueden a su vez subdividir en dos). En caso de rebasamiento del umbral comunitario, la ayuda para la campaña siguiente se reducirá proporcionalmente en los Estados miembros que hayan superado el umbral nacional.

La ayuda se fija en 34,5 euros por tonelada de tomates frescos, independientemente del producto acabado (concentrado, tomate pelado, etc.). El umbral comunitario se fija en 8.251.455 toneladas, lo que representa un aumento del 29,7% respecto de la cuota comunitaria para 2000-2001. La ayuda se pagará a las organizaciones de productores que deberán abonarla a los productores. El precio de venta de los tomates destinados a transformación se negociará libremente entre las organizaciones de productores y los transformadores; el precio mínimo queda suprimido.

• El régimen para la transformación de los melocotones y las peras se ajusta al de los tomates: a partir de la campaña 2001-2002, la ayuda y el umbral de transformación se aplicarán a la materia prima. La ayuda se fija en 47,70 euros/t para los melocotones y en 161,70 euros/t para las peras. Los umbrales comunitarios quedan fijados en 539.000 t para los melocotones y en 104.617 t para las peras. También estos umbrales se distribuyen en umbrales nacionales. La ayuda se pagará a las organizaciones de productores, y ya no habrá precios mínimos.
• Respecto a los cítricos, los umbrales de transformación han aumentado situándose en 1.500.236 t para las naranjas, 510.600 t para los limones y 384.000 para los pequeños cítricos. Los importes de las ayudas no cambian.

Por otro lado, los Acuerdos de la Ronda Uruguay del GATT significaron para las frutas y hortalizas el desmantelamiento, con carácter general, del 20% de las protecciones en forma de derechos arancelarios y precios de entrada. Hay que señalar su bajo nivel medio para las frutas y hortalizas, así como su diferenciación a lo largo de la campaña, coincidiendo la menor protección de la UE con las épocas de producción española de productos hortícolas de exportación. Además, se establece una reducción de las exportaciones subvencionadas un 36% en términos monetarios y en un 21% en cantidades físicas, que puede afectar, según las condiciones del mercado, a las cantidades totales de productos hortofrutícolas exportados bajo restitución. La tendencia de estas conversaciones multilaterales dentro del marco de la OMC es continuar con esta apertura en las próximas negociaciones.

Las consecuencias de esta apertura son, por una parte, el incremento de las exportaciones de otros países a la UE, dado que se trata de uno de los mercados con mayor capacidad de compra y, por otra parte, la necesidad de que los productos comunitarios compitan en muchas ocasiones con productos procedentes de países con bajos costes de producción, como consecuencia de su nivel de salarios, cargas impositivas y otros factores de producción.

Complementariamente a las políticas comerciales acordadas en el ámbito multilateral, la Comunidad establece acuerdos bilaterales por interés comercial (Mercosur o Suráfrica) o de ayuda al desarrollo y a la cooperación con determinados países (ACP, SPG, acuerdos euromediterráneos), que suponen facilitar en mayor medida el acceso de productos agrícolas y, en particular, productos hortofrutícolas a la UE.

En este sentido, los acuerdos con los países de la cuenca mediterránea son los que tienen mayor repercusión en España por su proximidad, sus similares condiciones de producción, el abanico de productos que pueden desarrollar y sus bajos costes de producción. La competitividad de estos países se ha manifestado particularmente en los productos hortícolas de invierno, habiendo tenido menos influencia en los cítricos.

Por otra parte, el acuerdo con Sudáfrica puede tener su influencia en el mercado de cítricos, mientras que los acuerdos con Mercosur pueden afectar a manzana, uva de mesa y limones. El suministro de estos productos se produce fuera de la temporada de producción española, pero puede repercutir en la comercialización de los productos conservados en frío. El mercado de productos tropicales viene más afectado por importaciones de Méjico, Sudáfrica o Israel, en particular en lo que se refiere al aguacate.

SECTOR PRODUCTIVO EN ESPAÑA, MERCADOS Y PERSPECTIVAS PARA EL REGADÍO

Aspectos generales

El cultivo español de las frutas y hortalizas, incluida la patata, ocupa una superficie de alrededor de 1,8 millones de hectáreas, correspondiendo un 30% a hortalizas (incluida patata), un 15% a cítricos, un 20% a fruta dulce y un 35% a frutos secos.

La superficie de cultivo se distribuye por todo el territorio nacional, aunque entre las Comunidades de Andalucía (24%), Valencia (23%), Murcia (11%) y Cataluña (11%) reúnen más de las dos terceras partes de la superficie total. La producción total alcanza en números redondos los 20 millones de toneladas de producto (excluida la patata), de los que un 55% corresponde a hortalizas, un 22% a cítricos y el 23% restante a otras frutas.

No obstante, seis productos superan el 50% de la producción hortifrutícola española. Se trata del tomate para el consumo en fresco e industria (17%), naranja (12%), grupo mandarinas (9%) y lechuga, melón y cebolla (con aproximadamente el 5% cada uno). Si a estos seis productos se añaden melocotón, pimiento y manzana (que suponen el 4,5% cada uno de ellos de la producción total), entre nueve productos se obtienen las dos terceras partes de la producción hortofrutícola española.

En términos monetarios, la producción de frutas y hortalizas supone una cifra a nivel de explotación próxima a los 1,2 billones de pesetas, lo que representa alrededor del 25% de la Producción Final Agraria y el 45% de la producción vegetal.

Dentro de la Comunidad, España es el segundo productor de frutas y hortalizas, aportando del orden del 26% del valor de la producción total y situándose ligeramente por detrás de Italia, que produce el 29%, y a gran distancia de otros principales países productores, como son Francia (12%) y Grecia (10%).

Este sector contribuye con el 50% a las exportaciones del sector agroalimentario español, que arroja una cifra del orden de los 2,2 billones de pesetas, correspondiendo un 26% a las exportaciones de frutas, en su mayor parte cítricos, un 16% a las hortalizas y un 8% a los productos transformados a base de frutas y hortalizas. El destino del 90% de las exportaciones lo constituye la Unión Europea. El fuerte superávit del saldo de la balanza comercial hortofrutícola refleja la orientación exportadora del sector y su dependencia de los mercados exteriores.

Por otro lado, las importaciones en el sector de frutas y hortalizas sólo suponen el 10% de las importaciones del sector agroalimentario, correspondiendo el 4% a fruta fresca, el 5% a hortaliza fresca y el 2% a transformado de frutas y hortalizas. El origen de estas importaciones se reparte entre un 40% procedente de la UE y un 60% procedente de países terceros.

La producción mundial de frutas y hortalizas está en constante aumento. En 1997 se elevó a casi 915 millones de toneladas, lo que representó un aumento del 1,1% respecto a 1996 y del 28,2% respecto a la producción media del periodo 1989-1991. De este total, aproximadamente el 65% corresponde a las hortalizas. En 1997 la Comunidad resultó ser el segundo productor mundial con 88 millones de toneladas, después de China (286 millones de toneladas).

La Comunidad es importadora de productos hortofrutícolas, representando el volumen de las exportaciones (3,35 Mtm) el 63% de las importaciones globales (5,3 Mtm) en 1998. Así, la Unión Europea en su conjunto es deficitaria en fruta, fundamentalmente naranja transformada en zumo, frutas tropicales y manzanas. El importe total de las importaciones de frutas y hortalizas en la UE se eleva a un total de 15.000 millones de dólares.

Sin embargo, la demanda de frutas y hortalizas en el área comunitaria, destino prioritario de nuestras exportaciones, se encuentra estancada y en peligro de recesión por la competencia que están ejerciendo otros productos sustitutivos, así como el lento crecimiento demográfico.

Por otra parte, se está produciendo un incremento de la cantidad ofertada, presentando productos diferentes a los tradicionales, como consecuencia de las nuevas exigencias del mercado.

La próxima ampliación europea por la incorporación de países del Este de Europa va a suponer un incremento muy significativo del número de consumidores. En la medida en que se produzca la mejora de sus rentas, es de esperar que se produzca un incremento de la demanda de frutas y hortalizas, particularmente en nuestros productos de exportación.

Hortalizas

La distribución aproximada de las tierras dedicadas a hortalizas en España es la siguiente:

Las principales dedicaciones son:

Como se ha dicho, en la OCM de frutas y hortalizas transformadas existe un umbral de producción de tomate comunitario para transformación, distribuido en umbrales nacionales entre los Estados. Las demás hortalizas no tienen (salvo la limitación de las retiradas) ninguna limitación cuantitativa en la OCM, que como se sabe está basada en el protagonismo de las Organizaciones de Productores, para adaptarse al mercado, con la ayuda de los correspondientes fondos operativos.

Por consiguiente, el problema de la expansión de la superficie de regadío en hortalizas depende de la eficacia relativa y capacidad de expansión en los mercados comunitarios. En los productos precoces de exportación, que generalmente se producen en regadíos protegidos, hay que tener bastante cuidado pues el mercado es muy sensible y no admite fácilmente incrementos importantes. Además, hay que tener en cuenta que este tipo de producción puede tener problemas medioambientales. Hay cierto margen de expansión desplazando a los productos de otros países (Estados Miembros o países terceros), pero hay que ser conscientes de que una lucha sin cuartel en términos de precios puede arrastrar también a una parte de la producción nacional menos eficaz.

En los productos hortícolas menos intensivos también hay margen de expansión sobre la base de una mayor eficacia en la distribución y eventuales reducciones de precios derivadas de mejoras de la productividad. Para algunos productos será necesario contar con una industria alimentaria más implantada y consolidada de la actualmente existente.

La apertura de los mercados es inevitable y algunos países terceros ocupan nichos de mercado donde pueden hacer daño a la producción nacional y comunitaria (como por ejemplo el ajo) pero el nuevo modelo de la OCM debería permitir hacer frente a estas situaciones sobre la base de la calidad, seguridad y estabilidad del suministro comunitario.

En resumen, es un sector donde existe un cierto margen de incremento de superficie.

Frutales no cítricos

La producción comunitaria de manzanas alcanzó los 7,2 millones de toneladas en la campaña 1997/98, la de peras alcanzó los 1,96 millones de toneladas, la de melocotones 2,6 millones y las nectarinas 628.000 toneladas. Las uvas de mesa alcanzaron los 2,2 millones de toneladas en la campaña 1998.

Durante la campaña 1998/99 se transformaron en la Comunidad unas 480.000 toneladas de melocotones en conservas en almíbar o al natural. La Comunidad sigue siendo exportadora de este producto (113.000 toneladas en 1998).

La producción comunitaria en la campaña 1998/99 de peras Williams y Rocha transformadas en conserva en almíbar o al natural superó las 162.000 toneladas. Italia sigue siendo el principal productor comunitario (el 49% del total), por delante de España (31%) y Francia (15%). La Comunidad es deficitaria en este producto; en 1998 las exportaciones se cifraron en 5.000 toneladas de producto acabado frente a las 33.000 toneladas importadas.

Según el Anuario Estadístico del MAPA, la distribución de los principales frutales de este grupo es la siguiente:

La OCM de frutas y hortalizas frescas no establece ninguna limitación, salvo las derivadas de los mecanismos de regulación de la retirada por las Organizaciones de Productores. La OCM de frutas y hortalizas transformadas concede una ayuda a determinadas elaboraciones industriales (melocotón en almíbar, pera Williams y Rocha en almíbar, higos secos, uvas pasas, ciruela seca de Ente) de las que el melocotón y la pera tienen, como ya se ha dicho, umbrales comunitarios a partir de las cuales se produce penalización en las ayudas.

En todo caso, el problema de la expansión del regadío de estos productos no es el de las limitaciones de las retiradas o de estas ayudas concretas, sino las posibilidades de mercado. En este sentido los frutales de pepita (manzana principalmente) tienen unas perspectivas negativas ante la dificultad de concurrir con las importaciones de contratemporada de productos del Hemisferio Sur (Argentina, Chile) que acortan el período de comercialización en cámara de la producción comunitaria.

Los frutales de hueso (melocotón, albaricoque, cerezas, ciruelas, etc.) no deben temer tanto esta concurrencia por problemas de conservación y transporte, y en tal situación la producción española puede estar bien posicionada para ligeros incrementos de producción en concurrencia con las producciones comunitarias.

Finalmente, en el grupo de los frutales carnosos (chirimoya, aguacate, kiwi, kaqui, etc.) hay posibilidad de expansión en el mercado aun cuando puedan existir problemas de concurrencia con países terceros.

En conjunto el sector puede tener ciertas posibilidades de incremento de superficie de regadío, todo ello, como en todos los casos, condicionado a la realización de inversiones técnicamente bien gestionadas y con esfuerzos en la comercialización.

Cítricos

La producción mundial de cítricos alcanzó los 93,2 millones de toneladas en la campaña 1998/99. La Comunidad, con una producción de casi de 9,3 millones de toneladas, ostenta el tercer puesto a escala mundial, detrás de Brasil (20,6 millones de toneladas) y Estados Unidos (12,6 millones de toneladas) y por delante de China (9,1 millones de toneladas) y Méjico (5,1 millones de toneladas). En lo que se refiere a las exportaciones, los intercambios internacionales abarcaron el 10,4% de la producción mundial de cítricos.

La producción comunitaria de naranjas alcanzó los 5,3 millones de toneladas y la de limones 1,5 millones de toneladas. España sigue siendo el mayor productor europeo con el 54% de la producción en 1998/99.

La producción de cítricos en España es aproximadamente de 4,5 millones de toneladas, con la siguiente distribución:

Para este subsector, la OCM de frutas y hortalizas frescas regula con carácter general el volumen máximo de retirada, aplicable también a los cítricos. Ya se ha comentado que el reglamento especial para los cítricos establece determinadas ayudas para los transformados a base cítricos, ligadas al pago de un precio mínimo al agricultor y con umbrales máximos a partir de los cuales se produce una penalización de las ayudas semejante en porcentaje a la superación.

En el tema de la industrialización de cítricos, y especialmente por su volumen en el del zumo de naranja, hay que considerar que la producción europea nunca podrá competir con el zumo concentrado producido a partir de plantaciones especializadas de Brasil ó Florida. Por el contrario aparece ahora un interesante segmento de mercado de zumo fresco refrigerado de calidad, donde la producción comunitaria tiene ventajas objetivas en términos de suministro, transporte y distribución. En todo caso la producción de cítricos españoles tiene vocación de mercado en fresco, y la transformación debe ser siempre considerada como una actividad complementaria de dicho mercado.

En cuanto al mercado de frescos hay factores positivos y negativos respecto a su futura evolución. Entre los negativos puede citarse la relativa saturación de los mercados tradicionales europeos; la consolidación de las importaciones de países terceros del Hemisferio Austral (Sudáfrica), que acortarán el período de comercialización de la producción comunitaria; la necesidad política de dar facilidades a los países de la cuenca mediterránea, (Marruecos, Israel); y la relativa tendencia del consumo a rechazar la naranja y sustituirla en todo caso por cítricos fáciles de pelar (easy peel).

Por el contrario, y como elementos positivos, se puede considerar el potencial de consumo de los PECO (sin posibilidades de poner restricciones a las importaciones comunitarias una vez integrados) y de los otros países del Este de Europa; el desplazamiento en otros países comunitarios de las producciones de Italia y de Grecia, con lo que somos más competitivos; e incluso la propia consolidación de la naranja española en el mercado italiano.

El sector citrícola español se ha caracterizado históricamente por su capacidad de adaptación al mercado, realizando los ajustes varietales necesarios. En todo caso, hay que afrontar el problema de la tristeza y la mejora de la competitividad, especialmente reduciendo costes de producción. A partir de este reto, que parece asequible, es posible un relativo incremento de superficie y producciones.

Frutos secos

La situación española de los principales frutos secos, según el Anuario del MAPA, que quizá comporte cierta inercia estadística, es la siguiente:

A partir de la campaña 1989/90, como consecuencia de la incorporación de España a la UE y ante la falta de protección contra las importaciones de países terceros, especialmente almendras de California y avellanas de Turquía, se puso en marcha un programa de actuación de mejora de la producción comunitaria, a través de las correspondientes agrupaciones de agricultores, con el fin de incentivar la modernización de las plantaciones y su adaptación a las exigencias del mercado, con una duración de 10 años (recientemente prorrogada a 11 años) a partir de la aprobación de cada Plan, y que en España cubre actualmente unas 433.000 ha.

A pesar de estas ayudas, resulta difícil la concurrencia con los productos de importación y queda la incertidumbre de lo que sucederá cuando se acaben los Planes correspondiente (posibilidad de sustitución por otros Planes en el marco de acciones medio ambientales).

En cualquier caso parece demostrado que nuevas plantaciones de regadío de almendros, nogales, pistachos y avellanos, bien diseñadas y gestionadas y con adecuadas condiciones de comercialización pueden concurrir con los productos de importación, y por consiguiente, y con independencia del futuro incierto de las plantaciones de secano y de los regímenes de ayuda existentes, hay margen para nuevas superficies de regadío.

Patata

En la PAC no existe una regulación u OCM para la patata de consumo. Las medidas que existen para la fécula de patata no están en los momentos actuales al alcance de la producción española ni por la propia regulación ni por cuestiones de eficacia productiva.

Con una superficie cultivada total de casi 1.400.000 hectáreas, la Comunidad produce unas 48 millones de toneladas. La Unión Europea se autoabastece de patatas, salvo en lo que respecta a las variedades tempranas, que son importadas de los países mediterráneos en invierno y al principio de la primavera, época en que la producción comunitaria de patata es limitada o inexistente. Los principales proveedores son Chipre, Egipto, Marruecos e Israel. En los últimos años se ha importado de terceros países una media de 400.000 toneladas de patatas tempranas al año, exportándose algo más de 825 millones de toneladas a nivel europeo.

La patata, especialmente en España, tiene grandes variaciones interanuales de superficie y producción como consecuencia de la falta de regulación y del efecto cíclico de los precios.

En los años 70 España llegó a tener 400.000 ha de patata. La regresión ha estado originada, por una parte, por la pérdida de posición exportadora de la patata extratemprana y temprana ante la mayor competitividad de la procedente de otros países de la cuenca mediterránea (Chipre, Egipto), y por otra parte, desde la integración en la UE, por las importaciones de patata de otros países comunitarios más competitivos que nosotros. (El rendimiento medio de España es aproximadamente de 21 tm/ha. cuando la media comunitaria es de 31,5 tm/ha.).

La consolidación de la situación actual de producción en España pasa por mejoras en la comercialización y en las variedades utilizadas, así como por reducciones de costes e incremento de rendimientos, que en parte podría hacerse con la acción de mejora de regadío. En consecuencia, no es previsible incremento de superficie por este cultivo, e incluso podría constatarse una ligera reducción.

Flores y plantas

La Organización Común del Mercado del sector de las plantas vivas y los productos de la floricultura se limita únicamente a definir normas de calidad y ofrecer una protección muy parcial respecto a las importaciones procedentes de países terceros.

Esta falta de protección se agrava ante las numerosas concesiones realizadas en el marco de los Acuerdos mediterráneos o en el Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG), hasta el punto que la UE puso en marcha en 1996 un régimen comunitario de financiación de medidas específicas destinadas a fomentar el consumo de plantas vivas y productos de la floricultura.

El sector español es relativamente reducido, como se deriva de las últimas cifras disponibles:

Aunque son cifras modestas, y el calendario de producción español es concurrencial con el de algunos países terceros competitivos, se trata de unas cifras con evidentes posibilidades de expansión si el sector afronta sus limitaciones estructurales internas (organización de los productores, canales de comercialización, material genético, etc.).

3.5.8 Arroz

CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DE LA O.C.M.

La normativa del sector comunitario del arroz se reformó en 1995 (Reglamento (CE) nº 3072/95), conforme a las mismas directrices de la reforma de la PAC de 1992 para los cultivos herbáceos. La OCM del arroz se basa en los siguientes mecanismos:

a) Un régimen de precios de intervención, prefijados para las campañas 1996/97 en adelante, para una calidad tipo. La campaña de comercialización va del 1 de septiembre al 31 de agosto del año siguiente. Los precios de intervención están sujetos a incrementos mensuales entre el 1 de abril y el 31 de julio.

Los organismos de intervención nacionales comprar al precio de intervención, desde el 1 de abril al 31 de julio, las cantidades de arroz cáscara que se les ofrezcan siempre que cumplan unas condiciones determinadas; el precio de intervención se ajusta en función de la calidad del producto ofertado.

En la reforma de 1995, se acordó reducir en un 15% el precio de intervención entre las campañas 1996/97 y 1999/00 y siguientes. A cambio, se establecieron unos pagos directos por hectárea de 52,65 euros/tonelada. Este importe se multiplica por el rendimiento medio nacional, a fin de obtener el pago compensatorio por hectárea. En España el importe del pago compensatorio es de 334,33 euros/hectárea, para las campañas 1999/00 y siguientes.

Para cada Estado miembro productor se establece una superficie de base nacional (en España: 104.973 hectáreas). Si durante un año determinado la superficie destinada al cultivo de arroz supera esta superficie base nacional, se aplica para ese mismo año una reducción del pago compensatorio a todos los productores. La penalización puede alcanzar hasta 6 veces el porcentaje de superación si éste es mayor del 5%.

b) Un régimen de intercambios con terceros países, enmarcado en los compromisos adquiridos en las negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT. Desde el punto de vista de la gestión, tanto exportaciones como importaciones está sometidas a la presentación de los certificados correspondientes.

Las importaciones se gravan con un arancel, basado en un precio máximo de importación, una vez pagados los derechos, y vinculado al precio de intervención. Los compromisos de acceso actual y mínimo se cubren con las importaciones preferenciales, con derechos nulos o muy bajos, en virtud de los diversos acuerdos bilaterales que mantiene la UE. En cuanto a las exportaciones, el compromiso GATT limita las restituciones a 133.400 toneladas anuales.

El sistema de protección en frontera derivado del GATT, junto con las nuevas concesiones comerciales, ha provocado que en la práctica el sector comunitario productor de arroz se encuentre muy desprotegido. El incremento de las importaciones de terceros países, incluidos los envíos a través del régimen especial a favor de los PTUM (Países y Territorios de Ultramar), es la principal causa de la actual situación excedentaria del mercado comunitario de arroz.

En junio de 2000, la Comisión presentó una propuesta de reforma de la OCM del arroz, justificada por la necesidad de restablecer el equilibrio del mercado comunitario. En aras de la simplificación de los mecanismos de la PAC y para facilitar la alternancia de cultivos, el arroz se incluiría además en el régimen de los cultivos herbáceos. Los elementos básicos de la reforma serían:

• el aumento de la ayuda directa a los productores, de 52,65 a 63 euros/tonelada (que es la ayuda prevista para los cereales en la Agenda 2000 a partir de 2001/02);
• y la supresión del mecanismo de intervención, con la posibilidad de recurrir al almacenamiento privado.

La supresión del régimen de intervención supondría dejar de aplicar el sistema vigente de determinación de los derechos de importación, que está vinculado al precio de intervención. En su lugar, se aplicaría el régimen de aranceles fijos previsto en la Ronda Uruguay.

La propuesta aboga por el mantenimiento del cultivo del arroz en determinadas zonas en las que es beneficioso para el medio ambiente. Para ello, los Estados miembros deberán remitir a la Comisión, antes de diciembre de 2003, un informe sobre la situación medioambiental de la producción de arroz, con especial referencia a las zonas tradicionales de cultivo y los efectos de las medidas de protección ambiental adoptadas.

La Comisión considera que esta reforma debería entrar en vigor a la mayor brevedad, en la campaña 2001/02. Sin embargo, la propuesta ha encontrado la oposición del sector productor europeo, especialmente en Italia y España. Se teme que la supresión del régimen de intervención conlleve una caída drástica de los precios, mayor que el que compensaría el incremento de los precios.

Además, preocupa, igual que en el caso del azúcar, el efecto del acuerdo de liberalización comercial “todo menos las armas”, por el que se concederá un acceso libre de arancel al mercado comunitario para todos los productos excepto las armas, procedentes de los 48 países más pobres del mundo. En el caso del arroz, la liberalización tendrá lugar progresivamente entre 2006 y 2009.

En cualquier caso, la aprobación de la reforma, prevista para la presidencia sueca del primer semestre de 2001 ha sufrido un evidente retraso.

SECTOR PRODUCTIVO

La producción comunitaria de arroz es de unos 2,6 millones de toneladas (trienio 1996-1998). España es el segundo país productor de arroz de la UE después de Italia (que produce el 52%, frente al 30% que produce España), seguidos de Grecia, Portugal y Francia. El rendimiento medio de la UE es 6.400 kg/ha, que varía entre los 8.000 kg/ha de Grecia y los 6.000 de Francia o Italia.

Tradicionalmente, y de acuerdo con las costumbres culinarias, en España e Italia se ha producido sobre todo arroz japónica (de grano corto y medio), mientras que en los países del norte se suele consumir más el tipo índica (de grano largo). En los últimos años, la producción de arroz índica ha seguido una tendencia creciente; en España ya supone alrededor del 50% de la superficie.

Una vez superada la sequía de 1994/95, la superficie de arroz en España se recuperó hasta alcanzar las 113.000 hectáreas de las últimas campañas, con un rendimiento medio de unos 6.700 kg/ha. La producción media del trienio 1997-1999 fue de unas 800.000 toneladas.

Las principales zonas productoras se concentran en Sevilla, Valencia, Tarragona y Badajoz, además de las riberas del Ebro. Las superficies de cultivo se ubican en zonas muy sensibles desde un punto de vista medioambiental, pero tradicionalmente integradas en los ecosistemas húmedos (Delta del Ebro, Albufera de Valencia, Delta del Guadalquivir, …).

MERCADOS

Más del 90% del volumen mundial de arroz se produce en Asia (China, India y países del Sudeste asiático); otros grandes productores son Brasil, EEUU y Egipto. La producción de arroz de la UE supone tan sólo el 0,5% del total mundial.

Las principales zonas productoras en el mundo suelen coincidir con las zonas consumidoras, por lo que sólo una parte muy pequeña del arroz entra en el comercio internacional. El arroz es uno de los productos básicos para la seguridad alimentaria de gran parte de la población mundial, lo que explica que su mercado esté tan intervenido (fijación de precios, comercio de Estado, distribución en programas gubernamentales, ayuda alimentaria, etc.).

Globalmente, la UE es deficitaria en arroz, aunque es importadora neta de arroz índica y exportadora neta de japónica. Dentro de la UE, los mayores importadores son Reino Unido, Francia y Alemania. El mercado comunitario se abastece principalmente de arroz índica procedente de países ACP (Africa, Caribe, Pacífico) en condiciones preferenciales.

Durante los últimos años, el mercado comunitario de arroz se enfrenta a un grave desequilibrio debido, por un lado, al incremento de estas importaciones preferenciales así como a la limitación de las exportaciones subvencionadas por los compromisos adquiridos en el GATT. Por otro lado, se ha recuperado la producción comunitaria de arroz, aumentando especialmente la producción de arroz índica. Todo ello se refleja en una acumulación de existencias de intervención que, a comienzos de la campaña 1999/2000, eran de más de 300.000 toneladas de arroz blanqueado (lo cual representa alrededor del 20% de la producción interna).

El comercio exterior español de arroz es bastante activo, siendo los países de la UE los principales orígenes y destinos. España es importadora neta de arroz, aunque el saldo esconde diferencias entre variedades y grados de elaboración. Por un lado, nuestro país es importador de arroz índica y exportador de arroz japónica. Por otro lado, España es importadora neta de arroz cáscara, originario de Grecia, Italia, Francia y EEUU; pero es exportadora neta de arroz cargo, que se envía principalmente al Benelux; y también es exportadora neta de arroz elaborado y partido, aunque también se importan cantidades considerables desde Italia.

PERSPECTIVAS PARA EL REGADÍO

Las condiciones fuertemente excedentarias del mercado europeo y la perspectiva de mayor liberalización del comercio, hacen desaconsejable cualquier incremento de producción.

Además, no hay margen para el incremento de superficies de regadío, puesto que sería muy difícil concurrir en los mercados con penalizaciones del orden del 30%. Hay que tener en cuenta que las 104.000 hectáreas de superficie de base se vienen superando desde 1996. Los últimos datos provisionales de superficies de cultivo para 1999 y 2000 son de 112.000 y 115.000 hectáreas respectivamente.

Los datos globales enmascaran ciertos movimientos de nueva implantación del cultivo en algunas zonas del valle del Ebro, mientras que algunas zonas tradicionales podrían llegar a tener problemas de continuidad en el futuro, por cuestiones medioambientales o de concurrencia con otros usos de la tierra, incluidos los no agrarios (como el turismo o la expansión urbanística).

En definitiva, no es aconsejable un aumento de la producción nacional de arroz, por lo que no cabe dedicar nuevas superficies de regadíos a este cultivo y otras actuaciones de mejora de los regadíos existentes deben ligarse a consideraciones medioambientales (mantenimiento de zonas húmedas, conservación de ecosistemas específicos, etc.).

3.5.9 Forrajes

CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DE LA O.C.M.

El Reglamento (CE) 603/95, por el que se establece la OCM en el sector de los forrajes desecados, establece un régimen que se fundamenta en la concesión a las empresas de transformación de una ayuda a tanto alzado por los forrajes desecados. La ayuda está fijada en 68,83 euros/tonelada para los deshidratados y 38,64 para los secados al sol.

La ayuda se fija para la campaña, que va del 1 de abril al 31 de marzo del año siguiente. Para percibir la ayuda, los forrajes han de cumplir una determinada calidad y contenidos mínimos de humedad y proteína bruta.

La protección se limita a una cantidad máxima garantizada (CMG) de 4.412.400 toneladas para los deshidratados y 443.500 para los secados al sol. Esta cantidad se distribuye entre los Estados miembros de la UE, sobre la base de la producción media de 1992/93 y 1993/94, resultando la correspondiente cantidad nacional garantizada (CNG); en España: 1.224.000 toneladas de deshidratados y 101.000 secados al sol.

Si se supera la CMG comunitaria hasta un 5%, se aplica una reducción proporcional de la ayuda, en la misma campaña, a todos los productores comunitarios. Si el rebasamiento supera el 5%, se efectúan reducciones adicionales en el Estado que supere su CNG. La penalización se fija en un nivel que garantice la neutralidad presupuestaria del sector.

SECTOR PRODUCTIVO

Los cultivos forrajeros en España ocupan una superficie de más de 1,18 millones de hectáreas, con presencia en prácticamente todo el territorio. Los forrajes incluyen una gran diversidad de cultivos que, según el último Anuario Estadístico del MAPA (2000), se distribuyen en los siguientes grupos y superficies:

Dentro de las forrajeras y aparte de las gramíneas que se incluyen en el análisis de los cereales (cereales de invierno y maíz para forraje), el grupo más importante es el de las leguminosas y, especialmente, alfalfa y veza.

La superficie cultivada de alfalfa supera las 230.000 hectáreas (alrededor del 20% de la superficie forrajera total). El rendimiento promedio en verde es de unos 20.000 kg/ha en secano y 58.000 kg/ha en regadío, y muestra bastante variabilidad por provincias.

La producción alcanza las 11-12 millones de toneladas anuales. El destino de la producción de alfalfa es, por orden de importancia, la deshidratación (más del 50%), henificado (37%), consumo en verde (12%) y ensilado. Cada año los forrajes deshidratados artificialmente van ganando terreno a los secados al sol. Las industrias de deshidratación de forrajes se ubican casi exclusivamente en el valle del Ebro.

Las zonas productoras de alfalfa no coinciden exactamente con las principales zonas consumidoras, lo que en parte ha contribuido al desarrollo de la industria española de deshidratación de forrajes. La demanda interior de forrajes deshidratados de las zonas ganaderas (Cantábrico) se ve muy influida por el año climático y la disponibilidad de forrajes en verde.

En cuanto a la otra gran leguminosa forrajera, la veza, se cultiva en una superficie de unas 70.000hectáreas, con un rendimiento promedio de casi 13.000 kg/ha en secano y 30.000 kg/ha en regadío. La producción oscila entre 1-1,5 millones de toneladas, que se destinan principalmente al henificado.

MERCADOS

El complejo cárnico comunitario es un gran demandante de proteína vegetal, que en su mayor parte se obtiene de haba de soja importada, principalmente de EEUU, Brasil y Argentina. La alfalfa, junto con los guisantes, habas, altramuces y vezas es de las pocas fuentes de proteína vegetal que se cultivan en la UE, mientras que el cultivo de soja sólo tiene alguna importancia en Italia y Francia. El régimen de ayudas a la alfalfa desecada permite que la producción comunitaria sea competitiva frente a productos alternativos, especialmente la soja. Dentro de la UE, España es el primer país productor, seguido de Francia, Italia y Alemania.

España tiene una presencia activa en el comercio de forrajes desecados. Nuestros principales clientes y proveedores de forrajes son el resto de Estados miembros de la UE.

PERSPECTIVAS PARA EL REGADÍO

• OCM de cultivos herbáceos, que afecta al maíz forrajero y cereales para ensilaje.

En la reforma de la PAC de la Agenda 2000 se consolidó la inclusión del maíz forrajero en la OCM de herbáceos, con la posibilidad de que en los países donde no hubiera tradición de maíz para ensilado, se pudiera incorporar la hierba para ensilado al régimen de ayudas (sin incremento de la superficie de base total) y con aplicación a efectos de las ayudas de los rendimientos básicos de las ayudas.

La limitación superficial que impone la OCM es relativa, puesto que no impide, a medio y largo plazo, una cierta flexibilidad en la redistribución de las superficies de secano y regadío, así como un ajuste de los rendimientos regionales. Ello permitiría que, por cuestiones de equilibrio territorial o de mantenimiento de la población, se pudieran destinar nuevas zonas al cultivo de cereales/maíz forrajeros en regadío.

También, a pesar de las limitaciones superficiales y de que, globalmente, los cereales son excedentarios en la UE, no es descartable que mediante una reducción de costes, la producción nacional pueda llegar a ser competitiva en el mercado interior comunitario, en determinados espacios, tiempos y calidades. El incremento moderado de la regadíopuede contribuir a esa reducción de costes en la producción y a la defensa de larentas de los agricultores, siempre que se complemente con una mejora de otros factores estructurales de la producción, la distribución y la comercialización.

Las limitaciones de la OCM y de mercado derivados de un incremento de superficie y de producción podrán ser asimilados razonablemente.

• OCM de los productos forrajeros desecados, que incluye a la alfalfa, esparceta, trébol, altramuces, vezas, almortas y otros productos análogos.

La producción de alfalfa y otras leguminosas forrajeras con destino a desecación se encuentra limitada por la CNG y la reducción en la ayuda como consecuencia de su superación, lo que establece una autolimitación desde el propio sector y, sobre todo, desde la industria desecadora.

No obstante, cabe recordar que el régimen de penalizaciones, que no es acumulativo pues garantiza la absorción de toda la base financiera presupuestaria correspondiente, permitiría consolidar cifras más altas de producción española. Además, teniendo en cuenta que el primer 5% de rebasamiento de la CMG es de corresponsabilidad comunitaria, la penalización de la ayuda en muchos casos puede ser asumible por el productor.

Por otra parte, y con independencia de las ayudas de la OCM a los forrajes desecados, los cultivos forrajeros pueden ser empleados como base superficial para tener acceso a las primas ganaderas ligadas a densidades de carga ganadera por hectárea, y ello no sólo en términos de las ayudas de la PAC, sino de racionalidad de las explotaciones ganaderas.

También sería posible el incremento de la producción en regadío de otras superficies destinadas a la alimentación animal y no incluidas en el régimen comunitario de los forrajes desecados, como son los prados naturales y los pastizales.

Por todo ello, se puede afirmar que en España existe un margen razonable de expansión del cultivo de forrajeras en regadío. España cuenta, además, con unas condiciones naturales, especialmente de clima, muy propicias para la producción de leguminosas forrajeras, así como un importante “know how” en la industria de deshidratación.

Esta expansión sería tanto más positiva en el actual contexto del sector ganadero tras la crisis de la EEB. De hecho, la prohibición de utilizar harinas animales como fuente de proteínas en la alimentación animal, puede suponer una oportunidad para incrementar la producción de forrajes, especialmente de alfalfa y otras leguminosas, que han sido cultivos tradicionales de amplias zonas del interior de la península. Con ello, se abre la posibilidad de destinar nuevas superficies de regadío a estos cultivos, siempre que fueran rentables en términos económicos.

En marzo de 2001, la Comisión presentó un informe sobre la producción de proteínas vegetales ante la prohibición del uso de harinas animales en los piensos. El informe analiza las posibilidades de incremento de la producción comunitaria de proteínas vegetales en el plazo de 2 a 5 años, mediante el fomento de la producción de oleaginosas y proteaginosas, la autorización de producir cultivos ricos en proteína en las superficies retiradas y el fomento de la producción de forrajes desecados, aumentando la cantidad máxima garantizada, por ejemplo, en un 10%, y reduciendo la ayuda en un 5%.

En los principales países productores de alfalfa de la UE ya se está reclamando a la Comisión un aumento de las cantidades máximas garantizadas de forrajes desecados para hacer frente a la nueva demanda de proteína vegetal. Se lleve a cabo o no el incremento de la CMG, ésta sería una buena oportunidad para reforzar el sector comunitario de producción de proteínas vegetales destinadas a la alimentación animal, a la vista de la estrategia ofensiva que en este sentido, y concretamente en el sector de la soja, ha desarrollado EEUU en el GATT.

En el mapa adjunto se ofrece una visión global de los cultivos en regadío, en cuanto al porcentaje de superficie cultivada sobre las superficies de referencia.

*  *  *

3.6 La industria alimentaria

3.6.1 Importancia de la industria alimentaria española

La industria alimentaria (IA) tiene un peso considerable en el contexto de la industria española, tanto como demandante de materias primas del sector agrario como generadora de empleo y de valor añadido, lo que se deduce de la comparación de las correspondientes magnitudes macroeconómicas.

El índice de producción de la industria alimentaria española ha crecido en el período 1995/1999 un 8,8%, lo que representa una tasa media anual del 2,2%. La contribución española a la industria alimentaria europea es del 10,9% del valor añadido y el 14,6% del empleo.

La capacidad de empleo del sector es aún elevada siendo el ratio inversión/puesto de trabajo creado favorable frente a la industria en general. Se estima que las inversiones necesarias para la creación de esos puestos de trabajo, debido a los esfuerzos modernizadores y de capitalización del sector agroalimentario, se iguala cada vez más.

Las industrias alimentarias ocupaban a 31 de diciembre de 1999 un total de 376.364 trabajadores, lo que suponía un 14,5% del total de la industria nacional.

En relación con el comercio exterior, las exportaciones correspondientes a las industrias alimentarias supusieron un valor de 1,267 billones de pesetas y las importaciones 1,304 billones de pesetas, con un saldo de –37.000 millones de pesetas y una tasa de cobertura del 97,1%.

3.6.2 Características del sector

La industria alimentaria, con una participación del 17,7% en el total de la producción industrial nacional es el sector más importante, si bien su valor añadido es inferior al procedente del sector energético.

Al integrarse en la UE, el sistema agroalimentario español se incorporó al principal conjunto de empresas agroalimentarias del mundo y al principal conjunto productor y consumidor de los productos procedentes de las IA. A partir de la adhesión se intensifican los procesos de concentración e internacionalización del sector, teniendo como protagonista de este dinamismo reestructurador, la entrada de capital extranjero dirigido, principalmente, al control de los canales de comercialización y a la adquisición de cuotas orientadas al mercado nacional. A pesar de esta evolución nos encontramos con una estructura sectorial caracterizada por un alto nivel de atomización, de forma que de las 33.105 empresas agroindustriales censadas el 1 de enero de 2000, el 97,1% de ellas dan empleo a menos de 50 personas (pequeñas empresas), mientras que sólo el 0,6% tienen un tamaño superior a los 200 empleados (grandes empresas) y el 2,3% restante corresponde a medianas empresas, pudiendo distinguir los siguientes tipos de empresas:

• Empresas de pequeña dimensión, de carácter familiar.
• Empresas intermedias que generalmente tienen su origen en empresas familiares y que, en unos casos, mantienen ese carácter o han evolucionado a formas societarias.
• Empresas multinacionales, que han accedido al mercado español a través del establecimiento de filiales o por la compra de participaciones mayoritarias en empresas nacionales.

El movimiento cooperativo español, si bien no alcanza las dimensiones de algunos países europeos, ha obtenido importantes éxitos en la transformación y comercialización. Las organizaciones de productores también han tenido un papel preponderante en la estructuración de los mercados de frutas y hortalizas frescas.

3.6.3 Distribución sectorial

A continuación, se incluye un cuadro con el nº de empresas alimentarias por subsectores y la variación de empresas en el período 1995/1998. No se dispone de distribución por subsectores para el año 1999. Durante este año se produjo una reducción de 763 empresas, lo que supuso una disminución de alrededor del 2% respecto a las existentes en el año 1998, continuando la tendencia de los últimos años de ajuste y equilibrio en el sector para atenuar el elevado grado de atomización que lo caracteriza.

Nº DE EMPRESAS DE LA INDUSTRIA ALIMENTARIA POR SUBSECTORES (1995/1998)

En los cuadros y gráficos siguientes se detallan por subsectores la facturación y la ocupación de la industria alimentaria.

VENTAS NETAS, GASTOS DE PERSONAL Y PERSONAS OCUPADAS EN LOS DIFERENTES SUBSECTORES DE LA INDUSTRIA ALIMENTARIA A 31 DE DICIEMBRE DE 1999

El sector de mataderos e industrias cárnicas es el más importante representando una producción del 18,1% sobre el total de la industria alimentaria. Las industrias lácteas constituyen el segundo grupo en importancia con una participación del 11,14%, y el tercero corresponde al sector de aceites y grasas (8,91%). Este conjunto de sectores significa más de la tercera parte (38,2%) del total de la producción bruta por lo que tiene una significación estratégica para la consolidación del sistema agroalimentario.

El sector de panadería, pastelería y galletas es el que mayor valor añadido y ocupación proporciona.

3.6.4 Distribución regional de la industria alimentaria

Las Comunidades Autónomas con más peso en el sector son Cataluña y Andalucía, seguidas a considerable distancia por Castilla y León, Valencia y Madrid, expresándose en esta distribución los dos factores de localización más importantes:

• La proximidad a los grandes centros de consumo.
• La proximidad a los abastecedores de materias primas.

Con relación a la importancia de la IA respecto a la capacidad industrial de cada Comunidad Autónoma, es evidente la predominancia de las regiones agrarias. Así para Extremadura el 45,4% de su producto industrial procede de la IA y en Andalucía, Murcia y La Rioja superan el 30%, mientras que en las regiones más industrializadas esa relación se reduce a un 7,6% para el País Vasco y a un 10,1% para Madrid.

PRODUCCIÓN DE LA INDUSTRIA ALIMENTARIA RESPECTO AL SECTOR INDUSTRIAL (AÑO 1999)

ESTRUCTURA DE LA INDUSTRIA ALIMENTARIA (AÑO 1999)

3.6.5 Rasgos característicos de la industria alimentaria

El análisis pormenorizado del sector agroindustrial permite identificar las siguientes características fundamentales:

• Es un sector básicamente anticíclico, constatándose que en situaciones de bonanza económica crece a una tasa inferior que el resto de la industria, mientras que en período de crisis se comporta de forma más estable.
• Su capacidad de empleo es elevada, el efecto multiplicador de la inversión sobre
• La demanda de mano de obra está servida por las categorías menos cualificadas, lo que da lugar a un estrangulamiento en el desarrollo del potencial productivo.
• La administración ha efectuado un esfuerzo económico importante en la formación profesional, inversión aún escasa que no supera el 50% de la media de los países de la UE.
• El valor bruto añadido de la IA crece a velocidad superior que el conjunto del sistema industrial, si bien este crecimiento se encuentra desigualmente distribuido entre los diferentes subsectores en función de los esfuerzos de innovación tecnológica, se refiere en especial a los subsectores de industrias lácteas, cacao, chocolate, confiterías y productos elaborados (platos elaborados y semielaborados).
• El grupo de las industrias cárnicas se descompone en dos grupos diferenciados: la elaboración y preparación de productos cárnicos, en crecimiento, respecto al valor añadido y el de sacrificio de animales en franco retroceso.
• Los sectores de tecnología más moderna y con menores posibilidades de diversificación, aceites y grasas, azúcares, molinería y piensos se mantienen estables en términos corrientes.
• El coste de la mano de obra en las IA españolas es más bajo que en las de la UE, pero se ve compensada esa posición de ventaja por el hecho de que algunos componentes de la estructura de costes son peores comparativamente a los de otros países de la UE.

3.7 El comercio exterior agrario

El análisis del comercio exterior agrario permite valorar su contribución a la economía del propio sector y a la del conjunto nacional. También permite evaluar la eficacia relativa del sistema alimentario español respecto a la de otros países e identificar los subsectores o segmentos productivos más dinámicos o competitivos.

En el cuadro resumen de las distintas balanzas comerciales se observan saldos y tasas de cobertura claramente favorables en los productos agrarios destinados a la alimentación humana o animal y dentro de ella a la de alimentos no transformados. Por el contrario, tienen saldos negativos y tasas de cobertura bajas, los productos agrarios no alimentarios (madera, pieles, fibras textiles) y los productos alimentarios transformados.

BALANZA COMERCIAL ESPAÑOLA

La agricultura española, desde la adhesión a la CEE, tiende a convertirse en una agricultura de exportación. El porcentaje de la Producción Final Agraria que se destina a la exportación no ha hecho más que crecer en los últimos quince años. Tras haberse mantenido alrededor de un 30% en el periodo 87/90, el crecimiento se acelera a partir de 1991 y actualmente la producción exportada es más del doble que en 1986.

En la evolución del comercio exterior agrario se observa también un crecimiento continuado del valor tanto de las importaciones como de las exportaciones, con unas tasas de cobertura en ascenso desde 1992 coincidiendo con el final del periodo transitorio establecido en el Acta de Adhesión y la puesta en marcha del Mercado Único. Con esta evolución, las tasas de cobertura son superiores a 100 desde 1996, habiendo alcanzado el 120,7% en 1997.

La importancia relativa del comercio exterior del sector agrario, que representa un 7% del PIB, se traduce en que las exportaciones agrarias representan un 14% de las exportaciones totales, mientras que las importaciones agrarias sólo representan un 9,6% de las importaciones totales.

Desde una perspectiva geográfica, hay que destacar que los intercambios comerciales intracomunitarios representan en el año 1999 el 78,64% y el 59,9% de las exportaciones e importaciones españolas respectivamente.

Los productos más significativos de exportación son las frutas y hortalizas, vino y aceite de oliva, todos ellos productos mediterráneos, y la carne de porcino.

Las importaciones más importantes son la de alimentos para el ganado (haba de soja y maíz sobre todo), madera, quesos, trigo blando y otros productos ajenos a la agricultura europea (café, cacao, grasas de origen tropical, etc.).

En esta síntesis sobre el comercio exterior agrario cabe destacar la posición competitiva en los mercados exteriores de las frutas y hortalizas, incluyendo los cítricos, vino y aceite de oliva. También se pone de manifiesto la dependencia del sector ganadero de las importaciones de alimentos para el ganado así como de los productos forestales.

De la ya muy próxima entrada en vigor del euro como moneda única y de la ampliación de la UE cabe esperar un impulso a los intercambios comunitarios y las futuras negociaciones en el seno de la OMC favorecerá el comercio con terceros países. Todo este desarrollo del mercado exigirá reforzar la competitividad de las producciones españolas en unos casos, para mantener y consolidar su buena posición en los mercados, y en otros, para aprovechar las oportunidades productivas que ofrece el desarrollo de los intercambios.

En otro apartado anterior se analizaron con detalle las perspectivas de los mercados en cada sector y su incidencia en las actuaciones y evolución de los regadíos.

3.8 Consideraciones medioambientales de incidencia en la agricultura

La creciente sensibilidad de la sociedad por el medio ambiente y el extenso campo normativo y legislativo existente en esta materia, tanto a nivel comunitario como nacional, hacen que los factores ambientales tengan una destacada influencia en toda planificación del desarrollo económico. En concreto, para la planificación de los regadíos la protección del medio natural va a establecer importantes limitaciones y condicionantes que hay que considerar en la elaboración del PNR.

3.8.1 Política medioambiental de la Unión Europea

El medio ambiente ha pasado en tres décadas de ser un concepto casi marginal e idealista a una necesidad práctica y concreta, sentida por toda la sociedad actual. A ello ha contribuido la generalización de un modelo de desarrollo acelerado e intensivo que ha provocado problemas ecológicos no deseados, sobre todo en la década de los 80.

Al tiempo que se comprobaba que ese modelo de desarrollo podía poder en peligro la continuidad de la vida en el planeta, fue cada vez más contestado, y se abrió camino un nuevo modelo que cuestiona los postulados de crecimiento económico indiscriminado y defiende otro tipo de valores que miran más hacia el respeto al medio ambiente, como un derecho de las generaciones futuras.

La Unión Europea consciente de esta realidad, ha reaccionado a favor de este nuevo modelo de desarrollo considerándolo como un desafío e incorporándolo en toda su normativa como un objetivo a alcanzar. Aunque hay antecedentes de la preocupación de la U.E. por los temas ambientales (desde la Conferencia de Estocolmo del año 1972, hasta el Acta Única del 86) es a partir de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992) cuando se adquiere, por parte de todos los Estados firmantes de la Declaración de Río y de los convenios internacionales que allí nacieron, el firme compromiso de avanzar hacia el llamado Desarrollo Sostenible.

Estos compromisos se incorporaron inmediatamente a la normativa comunitaria a partir de la aprobación del V Programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible (1993). En este Programa se deciden cinco sectores prioritarios sobre los que tienen que aplicarse especialmente los contenidos del V Programa. Dichos sectores son la agricultura, la energía, el transporte, turismo y la industria.

Pero los antecedentes de la U.E son importantes, y con anterioridad a este programa se habían desarrollado otros cuatro programas de acción de política ambiental que han dado lugar a que, en la actualidad, exista un auténtico entramado más o menos armónico de normas y principios para la conservación del medio ambiente, que pone de manifiesto la intensa evolución de la política ambiental comunitaria.  Todo ello tiene como denominador común conseguir la plena integración de los principios de conservación de los recursos naturales y del medio ambiente en las políticas sectoriales.

Hay que ser conscientes que desde la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam esta filosofía se consolida, al adquirir la cláusula de la integración un papel preponderante en el Tratado, y al ser considerado dicho principio el instrumento más idóneo para fomentar el desarrollo sostenible. Los Consejos europeos de Cardiff y de Viena (1998) impulsaron su pronta aplicación, de tal forma que las limitaciones ambientales surgidas como consecuencia de la aplicación de los compromisos existentes, no representan opciones voluntarias sino obligaciones imprescindibles para poder afrontar uno de los mayores retos que se ha planteado la Unión Europea en relación con su política ambiental y con todas sus políticas sectoriales.

De esa gran profusión de normas existentes en materia de medio ambiente en el seno de la UE, a continuación se señalan algunas de las normas generales de conservación del medio ambiente que tienen más incidencia en el sector agrario, a los efectos de la citada integración:

Directiva 79/409/CEE, relativa a la conservación de las aves silvestres.

Directiva 85/337/CEE modificada por la Directiva 97/11/CEE relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (evaluaciones de impactos ambientales).

Directiva 90/220 sobre la liberación intencional en el medio ambiente de Organismos modificados genéticamente y sus posteriores modificaciones.

Directiva 91/156/CEE, sobre residuos.

Directiva 91/676/CEE relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura.

Directiva 92/43/CEE relativa a la conservación de los habitats naturales y de la flora y fauna silvestres. Directiva 96/61/CEE relativa a la prevención y control integrado de la contaminación.

Directiva 2000/60, marco del agua.

De todas las normas citadas hay cuatro que tienen una especial incidencia en el PNR, tanto en el proceso de planificación como en la posterior ejecución:

Directivas Aves y Hábitats

Las Directivas 79/409/CEE del Consejo de 2 de abril de 1979 y 92/43/CEE del Consejo de 21 de mayo de 1992, conocidas, para simplificar, respectivamente como “Aves” y “Hábitats” representan la normativa comunitaria más importante dirigida a la preservación de los hábitats y de la diversidad biológica, flora y fauna silvestres. Son instrumentos jurídicos por los que se comprometen   la Comunidad y los Estados miembros a adoptar una serie de medidas específicas para la protección no solo de las especies, sino también de sus hábitats. Esta concepción añade un nuevo criterio de conservación a los que tradicionalmente se venían utilizando, basado en la consideración conjunta de los hábitats y de las especies, al tener en la práctica efectos complementarios.

En virtud de ambas Directivas es preceptivo que los Estados miembros determinen unas superficies de territorio (Zonas de Especial Protección para las aves o ZEPAs y Lugares de Interés Comunitario o LICs, respectivamente) donde los Estados miembros deben establecer especiales medidas de protección y gestión para el mantenimiento de los hábitats y las poblaciones enumeradas en los anexos de ambas directivas. Entre estas medidas hay que destacar las que tratan de evitar dentro de estos territorios, la contaminación y el deterioro de los hábitats, así como las perturbaciones que afecten al ciclo biológico de las especies, en particular de las incluidas en los Catálogos de Especies Amenazadas.

No obstante, estas superficies o áreas de aplicación de las Directivas “Aves” y “Hábitats” pueden albergar junto a hábitats naturales otras zonas más antropizadas, generalmente cultivos u otras formas tradicionales de usos del suelo. En ellas existe también una biodiversidad, incluso, en ciertos casos más valiosa que la que hubiera poseído el mismo territorio sin esos usos, y que puede haber contribuido también a la creación de una ZEPA o un LIC determinado. Son paisajes agrarios cuya conservación empieza también a cobrar cada vez más importancia en las políticas agrícolas europeas y nacionales.

Las Listas de LIC propuestas por los Estados miembros, serán la base para la futura Red Europea de Zonas de especial conservación, Red Natura 2000, en la que todos los tipos de hábitats o espacios comunitarios de interés y en buen estado de conservación estarán representados. En cumplimiento de la Directiva de hábitats España ha presentado ante la U.E. su propuesta de LIC que, según información del Ministerio de Medio Ambiente, alcanza una superficie de 11.675.531 hectáreas, lo que representa más del 20 por ciento de la superficie nacional y cuya distribución regional es la del cuadro y mapa siguientes:

LUGARES DE INTERÉS COMUNITARIO (LICs). AÑO 2001

En cumplimiento de la Directiva de Aves, el Estado Español ha venido estableciendo, desde su adhesión a la U.E., un gran número de áreas de su territorio como ZEPAs. Según información del Ministerio del Medio Ambiente, en las fechas actuales existen 280 ZEPAs, cuya superficie alcanza un total de 5.794.267 de hectáreas, todas ellas incluidas en los LIC. Esta superficie representa el 20% de la totalidad de las ZEPAs declaradas en la U.E., siendo España el Estado miembro con más superficie de ZEPAs declaradas, superior al conjunto de zonas designadas por países como Francia, Portugal, Italia y Grecia, que también cuentan con una gran riqueza ornitológica. La distribución regional se recoge en el cuadro y mapa  siguientes:

ZONAS DE ESPECIAL PROTECCIÓN AMBIENTAL (ZEPAs). AÑO 2001

Directiva de nitratos

La Directiva 91/176/CEE, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos de origen agrario, conocida como Directiva de Nitratos, es la norma comunitaria relacionada con la contaminación de suelos y aguas, que más puede incidir en el PNR.

Establece la figura de “zonas vulnerables” para aquellas superficies cuya escorrentía o filtración afecte o pueda afectar a masas de aguas contaminadas por nitratos o con riesgo de estarlo.

La Directiva exige a cada Estado miembro la declaración de las zonas vulnerables y su comunicación a la Comisión, así como la revisión de las mismas al menos cada cuatro años. Igualmente, fija la obligatoriedad de elaborar unos programas de acción para estas zonas que contengan medidas para prevenir y reducir la contaminación causada por los nitratos de origen agrario. Entre dichas medidas cabe citar la limitación de las aplicaciones de fertilizantes al terreno (según tipo de suelo, condiciones climáticas, necesidades de riego, etc.) e incluso su prohibición en ciertos períodos, asi como todas aquellas que incidan en la gestión del uso del agua. En todo caso estos programas incluirán las medidas incorporadas en los códigos de buenas prácticas agrarias, que así mismo prevé la Directiva para su aplicación voluntaria por los agricultores en condiciones normales. Es decir, dichos códigos pasan a ser obligatorios para las zonas vulnerables.

Hay que indicar que actualmente en España hay ya 1.300.000 hectáreas de superficie de regadío ubicadas en las zonas vulnerables declaradas por las Comunidades Autónomas, en consecuencia, los programas de acción que se vayan a elaborar para el futuro, deben tener muy presente las previsiones de regadíos contenidas en el PNR.

Directiva Marco de Aguas

Desde la década de los 70 la UE ha aprobado más de 25 Directivas que se refieren tanto a las aguas dulces como a las marinas y pueden diferenciarse fundamentalmente en dos tipos: las que tratan de impedir el vertido de sustancias peligrosas y las que fijan normas mínimas de calidad según el uso que vaya a tener el agua (para la bebida, para el baño, etc.).

Era, por tanto, muy conveniente actualizar y agrupar toda esta normativa en una Directiva global sobre la materia. Este es uno de los objetivos de la Directiva 2000/60, del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas. Trata de fijar unos principios comunes, además de garantizar la coordinación, la integración y la adaptación de las estructuras a esos principios generales de protección y uso sostenible del agua en la Comunidad, respetando la subsidiaridad de los Estados miembros.

La Directiva propicia la reflexión sobre la forma de abordar esta nueva política de aguas, en la que la dimensión ambiental es prioritaria y va a conducir a nuevas formas de gestión y a una nueva cultura del uso del agua. Al tratarse de un bien escaso hay que considerar este recurso como un bien económico que está sujeto a la aplicación del principio de quien contamina paga, y para el que también se tendrá en cuenta el principio de recuperación de los costes.

Esta Directiva que, en su conjunto es muy positiva, en cuanto pretende salvaguardar los intereses medioambientales, ha de ser tenida en cuenta en todas las actuaciones relativas a los regadíos, en las que como puntos más importantes hay que señalar los siguientes:

• La protección de las aguas superficiales, subterráneas y marinas, para conseguir un buen estado de las aguas, considerando aspectos cuantitativos, cualitativos y ecológicos.
• La utilización de las mejores técnicas medioambientales para el control de la contaminación difusa.
• La recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua (referentes a la regulación, explotación, mantenimiento y amortización de las obras hidráulicas, así como los costes ecológicos). No obstante, debe tenerse en cuenta que el artículo 9 de la Directiva en su punto 4 establece que los Estados miembros no incumplirán la Directiva si deciden no aplicar la recuperación íntegra de los costes, de acuerdo con las prácticas establecidas para una determinada actividad de uso de agua y siempre y cuando ello no comprometa el logro de sus objetivos.

Las nuevas orientaciones para la política de regadío que se plasman en el PNR Horizonte 2008, incorporan las exigencias ambientales al tiempo que dan una gran importancia en sus programas de actuaciones al ahorro de agua de riego y a la gestión de la misma, reduciendo al máximo los retornos y propugnando la limitación a las transformaciones en regadío en determinadas unidades hidrogeológicas. A lo largo del desarrollo del Plan Nacional de Regadíos se deberá constatar la adecuación de las exigencias medioambientales en los distintos programas de actuaciones.

Para la total aplicación de la Directiva se establece un período de adaptación que va a permitir poder ir ajustando las actuaciones del Plan al cumplimiento de la misma, en todo caso sin necesidad de agotar el amplio margen de tiempo que permite la Directiva.

3.8.2 La política medio ambiental de la UE y la PAC

Al ser el sector agrario uno de los considerados por la Unión Europea como prioritarios a los efectos de la integración de los aspectos ambientales, puede decirse que la política ambiental comunitaria ha tenido una pronta repercusión en la política agrícola común (PAC), hasta el extremo que las dos últimas reformas de la PAC han estado muy condicionadas por los compromisos ambientales antes apuntados.

En efecto, la integración del medio ambiente en el sector agrario se empieza a plasmar en la reforma de la PAC del 92, que incorporó medidas de contenido claramente medioambiental, en especial a partir de los Reglamentos (CEE) 2078/92 y (CEE) 2080/92   del Consejo que, respectivamente, fomentaban medidas agroambientales y medidas forestales en la agricultura.  Pero es sobre todo en la última reforma, diseñada en la llamada Agenda 2000, cuando se completan las medidas para dicha integración y para el cumplimiento de los principios y normas derivados de los convenios internacionales en materia de medio ambiente. No en vano el artículo 2 del Tratado de Amsterdam refuerza como objetivo principal de la Política comunitaria la integración del medio ambiente para obtener un desarrollo sostenible.

En síntesis, podría decirse que la última reforma de la PAC persigue que la agricultura desarrolle al máximo sus efectos positivos sobre el medio ambiente, al tiempo que elimina los negativos. Por otra parte, pretende ser la respuesta para el principio del milenio a los nuevos retos planteados durante los últimos años a la agricultura europea, dos de los cuales son la clave de su futuro: la ampliación de la UE y las negociaciones que se llevan a cabo en la Organización Mundial de Comercio.

A este respecto, es general el reconocimiento del positivo papel que la agricultura desempeña en la consecución del desarrollo sostenible. Pero la evolución de las tecnologías que se están aplicando a la agricultura para intensificar la producción y lograr mejores rendimientos al menor coste, ha provocado una presión creciente sobre los recursos naturales y sobre el medio ambiente en general, poniendo de relieve la necesidad de incorporar requisitos medioambientales para evitar o paliar los posibles efectos negativos de estas tecnologías.

Es decir, la gran interdependencia existente entre la agricultura y el medio ambiente hace que de igual modo que pueden producirse efectos nocivos para el medio ambiente por una agricultura agresiva, también la agricultura puede contribuir de forma muy positiva a lograr los objetivos de conservación del medio natural.

Los Reglamentos surgidos de la reforma, parten de estos planteamientos y reflejan estas preocupaciones, incorporando numerosos criterios y disposiciones de carácter ambiental que permitan configurar un nuevo modelo de agricultura orientada a la consecución del desarrollo sostenible y la integración del medio ambiente en el sector.

Solo a título de ejemplo y sin pretender ser exhaustivos se pueden citar:

• El Reglamento (CE) 1260/99, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales regula de forma específica las exigencias medioambientales para que puedan ser aplicados dichos Fondos a la financiación de los programas propuestos por los Estados miembros. Con carácter general puede afirmarse que considera la fase de evaluación y seguimiento de los programas como una parte imprescindible para garantizar la integración       de la política ambiental en la PAC. Para dichas evaluaciones se utilizarán indicadores groambientales.
• El Reglamento (CE) 1257/99 sobre ayuda al desarrollo rural también exige una valoración del impacto ambiental del Programa mediante los correspondientes indicadores. Pero además obliga a la aplicación de códigos de “buenas prácticas agrícolas”.
• El Reglamento (CE) 1259/99, sobre los regímenes de ayuda directa de la PAC, condiciona el pago de dichas ayudas directas a los agricultores a que se cumplan una serie de requisitos en materia de medio ambiente.

Además, traslada a los Estados miembros la responsabilidad de adoptar las medidas apropiadas para la conservación del medio ambiente y de determinar las sanciones que correspondan por su incumplimiento.

• Igualmente se podrían citar el Reglamento (CE) 1251/99 sobre el régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos; el Reglamento (CE) 1254/99 sobre la OCM en el sector de la carne de vacuno y los correspondientes a todos los sectores.

En todos ellos se exige el cumplimiento de “unas normas medioambientales mínimas” que o bien se establecen en cada Reglamento o de lo contrario, hay que entender que se refieren a la necesidad de fijar unos estándares ambientales que como mínimo comprendan “el respeto de las exigencias medioambientales obligatorias” (artículo 28 del Reglamento CE 1750/99).

Además, hay que señalar que la U.E. ha elaborado una Estrategia de integración de los aspectos medioambientales y el desarrollo sostenible en la PAC, que reconoce la diversidad de las distintas regiones europeas, basando la competencia de su aplicación y toma de decisiones en las autoridades nacionales y locales para poder así adaptarlas a las distintas situaciones particulares de cada zona.

En dicha Estrategia emerge un modelo agrario europeo que reserva a la agricultura un papel multifuncional en el que, además de su función productiva, se incluyen la protección del medio ambiente y el paisaje, la seguridad y la calidad alimentaria y el bienestar de los animales. Sin embargo, las medidas ambientales aplicadas en la PAC también deberán tener en cuenta la necesidad de mantener la competitividad de los agricultores europeos frente a los de los demás países.

En conclusión, la integración del medio ambiente en la agricultura implica, por una parte, el cumplimiento de los mandatos generales existentes en la U.E. en materia de medio ambiente y, por otra, el cumplimiento de las normas específicas surgidas de la reforma de la PAC, que están a su vez impregnadas de requisitos ambientales.

Todo ello condiciona de forma importante, la ejecución de la política agraria y de desarrollo rural. En ocasiones obligará a establecer limitaciones a ciertas prácticas agrícolas (empleo de fitocidas, fertilizantes, etc.) pero también puede conducir incluso a fijar prohibiciones para determinados cultivos o formas de explotación en algunas zonas. En este sentido, hay que prestar especial atención a las zonas vulnerables declaradas en virtud de la Directiva de Nitratos y a las zonas protegidas incluidas en la Red Natura 2000, creadas en virtud de la Directiva de Hábitats.

Para compensar estas limitaciones y prohibiciones, la PAC cuenta con un sistema de incentivos que estimula el desarrollo de una política más activa y respetuosa con el medio ambiente.   Dichos incentivos están recogidos principalmente en los Reglamentos derivados de la reforma de la PAC que antes se han citado.

Todo ello obliga a analizar los Programas Comunitarios Agrarios y las diferentes medidas que se vayan a aplicar desde la perspectiva ambiental y a hacer un seguimiento y una evaluación de los mismos. Entre los mecanismos a utilizar para tal fin se resalta el uso de indicadores agro-ambientales, así como de aquellos otros que inciden sobre los aspectos sociales y económicos necesarios para la consecución del desarrollo sostenible.

3.8.3      Política medioambiental nacional

Con carácter general, hay que indicar que la política medioambiental española, se sitúa en el marco de la política ambiental de la U.E. como ocurre con las políticas de todos los países miembros en esta materia, dado el carácter supranacional y obligatorio que tiene la normativa comunitaria. Sin embargo, ese plano supranacional permite diferentes aplicaciones que son afrontadas por los distintos Estados miembros en sus respectivas políticas nacionales.

Dentro de la política medioambiental española, únicamente se va a hacer una breve referencia a dos grandes áreas, por ser las que están más relacionadas con la agricultura, en general, y con el regadío, en particular:

• La política de conservación de la naturaleza.
• La política del agua y los recursos hidráulicos.

La política de conservación de la naturaleza está inspirada en la Estrategia Española para la Conservación y Uso sostenible de la Diversidad Biológica que a su vez se inscribe en la Estrategia de la Comunidad Europea en materia de Biodiversidad.

Uno de los apoyos fundamentales de tal Estrategia es la preservación de los ecosistemas. En este campo las acciones prioritarias han estado encaminadas a completar y consolidar la Red de Parques Nacionales, concebida como un muestrario suficientemente representativo y bien conservado de la diversidad ecológica de nuestro país. Para lograr este objetivo se han ido incorporando las representaciones más significativas de los principales ecosistemas españoles aún ausentes de la Red, y se les ha dotado a todos de los correspondientes instrumentos de planificación y gestión.

Otro instrumento básico para la protección de los hábitats lo forman los espacios protegidos autonómicos. Las diferentes Comunidades Autónomas en uso de sus competencias han declarado, a través de diferentes figuras de sus legislaciones, un elevado número de espacios protegidos con distintos niveles de protección según la figura legal de que se trate. A continuación, figura un cuadro resumen con la superficie de espacios protegidos por CC.AA., donde puede apreciarse que contamos con un total de 3.605.500 hectáreas. Completa la información un mapa de España donde se señalan en manchas de color verde estos espacios naturales.

ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS

Pero la mayor extensión superficial la ocupan los Lugares de Interés Comunitario (LIC) que van a representar una aportación muy importante a la Red Natura 2000, no solo cuantitativa sino también cualitativa, por contener ecosistemas muy ricos en diversidad biológica. Entre ellos se incluyen a las ZEPAS, que tienen un papel destacado en la protección de las aves por la gran variedad de habitats y especies de aves que albergan, así como a muchos de los Espacios Naturales Protegidos, anteriormente citados.

Otro aspecto básico de la política de conservación de la naturaleza la constituye la conservación de especies y muy especialmente de especies amenazadas, tanto de flora como de fauna. Con este fin las Comunidades Autónomas están desarrollando planes de recuperación, conservación y manejo de estas especies. También ha servido para lograr este objetivo la elaboración, revisión y actualización de los Catálogos, nacional y autonómicos.

Los principales instrumentos normativos para la ejecución de esta política son la Ley 4/1984, de Conservación de las Especies Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, y las leyes 40/1997 y 41/1997, que modifican parcialmente la anterior; así como el Real Decreto 1997/1995, de medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna silvestres. Con él se hizo la transposición de la Directiva de hábitats al ordenamiento jurídico interno. Fue modificado por el R. Decreto 1193/1998, para adaptarlo a su vez a la última modificación de la citada directiva.

La política de aguas ha estado marcada por la planificación hidrológica, que cobró una especial importancia a partir de la Ley de Aguas de 1985 al considerarla imprescindible para poder hacer una política coherente en esta materia. El máximo exponente de esta planificación ha sido el Plan Hidrológico Nacional que constituirá el marco general de dicha política junto con la Directiva marco del agua, ya comentada.

Puede afirmarse que hay dos aspectos sobresalientes que acumulan los mayores esfuerzos: Conseguir el buen estado ecológico del dominio público hidráulico prestando la máxima atención a los factores ambientales (caudales ecológicos, controles de vertidos, etc.), y racionalizar el uso del agua ante el gran incremento de su demanda y el destacado papel que juega en el equilibrio del desarrollo regional y sectorial.

Los principales instrumentos normativos para llevar a cabo la política de aguas son:

• La ya citada Ley 29/1985, de Aguas, así como el R. Decreto 849/86 que aprobó el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, el R. Decreto 650/87 que definió los ámbitos territoriales de los Organismos de cuenca y los Planes Hidrológicos, y el R. Decreto 927/1988 que aprobó el Reglamento de la Administración Pública Hidráulica.
• Asimismo, hay que resaltar el R. Decreto 1138/90, por el que se aprueba el Reglamento Técnico Sanitario para abastecimiento y control de la calidad de las aguas potables y el R. Decreto 261/96 sobre protección de las aguas subterráneas contra la contaminación por nitratos de origen agrario, que traspone la Directiva 91/676/CEE del Consejo. Ambos configuran la política medioambiental de las aguas y los recursos hídricos en especial en los aspectos relacionados con la agricultura.
• La Ley 46/99, de Aguas que modifica la anterior Ley del año 85, articula mecanismos jurídicos para mejorar la gestión del agua a nivel nacional y fomentar la participación en dicha gestión, pero sobre todo contempla una serie de medidas para la protección de la calidad de las aguas y para establecer políticas de ahorro de agua.

Respecto a las políticas de ahorro de agua, aparte de fomentar la utilización de nuevas tecnologías de desalación y reutilización, esta Ley establece lo siguiente, de gran influencia en los regadíos

• La obligación de los titulares de derechos de uso privativo del agua a instalar y mantener sistemas de medida homologados.
• El establecimiento de la obligatoriedad de la constitución de comunidades de usuarios en los acuíferos declarados sobreexplotados o en riesgo de estarlo.
• La introducción de un factor corrector sobre los cánones de explotación y conservación de las obras hidráulicas, a satisfacer por los usuarios de agua para riego cuando estos consuman cantidades superiores o inferiores a las dotaciones de referencia. Este factor puede oscilar entre 2 y 0,5.

4 Situación actual de los regadíos

4.1 Introducción y estructura del capítulo

Para abordar con rigor una planificación de los regadíos es necesario tener un conocimiento sistematizado de su situación actual, de su importancia en la producción y la productividad de las explotaciones y de su contribución al empleo y al desarrollo socioeconómico de las comarcas rurales.

Algunos de estos aspectos ya han quedado reseñados, junto a otras referencias básicas en el capítulo 3 y no es necesario volver sobre ellos.

Este capítulo se estructura en CUATRO grandes apartados:

• En el primero, referido a los regadíos existentes, se recogen   los datos globales sobre superficies regables y efectivamente regadas, y sobre la evolución histórica de las transformaciones en regadío promovidas por la iniciativa pública y privada; se detalla una amplia serie histórica comparativa de la producción y la productividad en secano y regadío, y se evalúa territorialmente el empleo en ambos casos. El contenido sustancial de este apartado sintetiza los resultados más significativos obtenidos en los estudios de caracterización y tipificación, realizados sobre el origen de las aguas, sistemas de riego, orientación productiva, estado de las infraestructuras, dimensión de las explotaciones, etc. que permiten determinar hasta qué punto es conveniente promover actuaciones de mejora en los regadíos que actualmente están en explotación.
• El segundo apartado se refiere a 36 zonas regables que están en distintas situaciones administrativas y fases de ejecución por cualquier Administración Pública y que han sido investigadas con detalle. Los resultados de la investigación se presentan, para cada zona, en una ficha resumen acompañada de la información gráfica correspondiente.
• El tercer apartado se refiere a los análisis y estudios realizados en posibles nuevas  zonas  a  transformar, entendiendo como tales aquellas áreas que alguna vez han sido consideradas como regables por las distintas Administraciones Públicas, ya sea dentro de una planificación general (Planes Hidrológicos de Cuenca, por ejemplo) o como actuaciones singulares territoriales. En este apartado, igual que en el segundo, se trata de definir la viabilidad actual de la transformación y el grado de prioridad de su inclusión en una planificación sectorial en un horizonte determinado, temporal y financiero.
• En el cuarto apartado se analizan distintos aspectos de los regadíos en relación con la economía de las explotaciones, la demanda y consumo de agua, la utilización de aguas subterráneas, los planes energéticos, la ordenación del territorio y el medio ambiente.

4.2 Regadíos en explotación: caracterización y tipificación

4.2.1 Datos generales

Actualmente se riegan en España 3.344.637 ha que representan el 7% de la superficie nacional y el 13% de la superficie agrícola útil.

De esta superficie regada, hay 1.077.000 ha (aproximadamente un tercio del total) de regadíos tradicionales o históricos (anteriores a 1900) de los cuales 782.000 ha se consideran promovidos por la iniciativa privada y los restantes 295.000 ha por la acción pública.

En el siglo pasado en aplicación de la Ley de 1911, el Ministerio de Fomento de Obras Públicas ha promovido la transformación en riego de 316.000 ha, mientras que los regadíos realizados por el Instituto Nacional de Colonización y, posteriormente por el Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario, bien por iniciativa propia o mediante los Planes Coordinados con el Ministerio de Obras Públicas, han alcanzado la cifra de 992.000 ha.

Con posterioridad a los Decretos de transferencias de competencias en materia de reforma y desarrollo agrario, las Comunidades Autónomas han ejecutado 95.000 ha. Asimismo, la superficie puesta en riego por iniciativa privada se estima en 1.280.000 ha, de las cuales 115.000 ha han recibido ayuda pública.

De acuerdo con las cifras anteriores tenemos la siguiente distribución de las superficies regables:

En el gráfico adjunto se analiza la evolución de la superficie regada según el promotor público o privado.

El peso territorial relativo de los regadíos, medido como porcentaje que en cada comarca representa la superficie regada sobre la superficie comarcal total, y los perímetros de los regadíos actuales se recogen en los mapas siguientes.

La relevancia económica del regadío en términos de producción y productividad en comparación con el secano se pone de manifiesto en los siguientes cuadros:

ANÁLISIS DEL VALOR DE LA PRODUCCIÓN AGRÍCOLA DEL REGADÍO Y DEL SECANO (millones Ptas.) Y DE LA PRODUCTIVIDAD (Ptas./ha) A PESETAS CONSTANTES DEL 96

De estos cuadros se deduce que en el regadío se obtiene el 50% de la producción final agraria en tan solo un 13% de la superficie agrícola y que el valor bruto de la producción por hectárea se sitúa, según los años, entre 400.000 y 500.000 ptas., lo que equivale a algo más de 6 veces el del secano.

Desde la perspectiva del empleo, es evidente que los cultivos de regadío generan mayor demanda de mano de obra. Para completar lo indicado se hace ahora una referencia a las necesidades de mano de obra en secano y regadío en las diversas comarcas agrarias.

A pesar de las dificultades de realizar una diferenciación del empleo entre ambos tipos por la existencia de explotaciones mixtas de secano-regadío o agrícola-ganadera, se ha estimado que en 1996, año del estudio, el empleo vinculado al regadío fue de 610.000 UTA entre empleo fijo y temporal.

Las mayores necesidades de mano de obra del regadío respecto del secano son muy variables en función de los cultivos. Así, puede oscilar entre un 10% para un cereal regado por aspersión y cobertura total o un 100% en cultivos continentales regados por gravedad, hasta un 400% en frutas y hortalizas o un 4000% en cultivos forzados.

Los mapas que se incluyen a continuación dan una idea de las necesidades de mano de obra en las comarcas agrarias.

Del análisis de los mapas se deduce que los mayores incrementos en la utilización de UTA se producen en la costa mediterránea y atlántica sur, principalmente en las comarcas cuya dedicación principal son los cultivos bajo invernaderos y plástico, posteriormente los hortícolas al aire libre y los frutales. En la España continental el incremento de la mano de obra producido en las transformaciones en riego es de menor importancia en valores absolutos, pudiendo pasar de 0,005 UTA por hectárea a cifras de entre 0,010 y 0,030, pudiendo en determinadas comarcas superar la cifra de 0,20 UTA.

Conviene señalar que en diversas comarcas de Castilla-La Mancha aparece en los mapas con una mayor demanda de empleo el secano que el regadío. Este hecho, aparentemente contradictorio, tiene su explicación en que el cultivo de mayor extensión en secano en dichas comarcas es el viñedo, y en el regadío son cereales, maíz y alfalfa, exigiendo aquel en secano mayor número de jornales que éstos en regadío, lo cual no quiere decir que las transformaciones en regadío en esas comarcas supongan una pérdida de empleo, pues difícilmente se producirá una transferencia de cultivo de viñedo en secano a cereales en regadío. En todos los casos no se ha tenido en cuenta el empleo indirecto inducido por el mayor consumo de inputs y la mayor producción generada en el regadío.

4.2.2      Caracterización y tipificación

Para un mejor conocimiento de la situación actualizada de los regadíos en explotación, se han realizado diversos estudios para su caracterización y tipificación, con objeto de planificar, cuantificar y ordenar la mejora y consolidación.

Para realizar el estudio se ha recopilado y analizado la información elaborada por los distintos organismos con ámbitos competenciales agronómicos o hidráulicos y la información recogida directamente en campo, mediante entrevistas directas a los responsables de las unidades de riego y recorridos de las superficies regadas. Las fases de trabajo desarrolladas han sido las siguientes:

• Recopilación y análisis de la información existente.
• Identificación de las unidades de riego colectivo y cuantificación de las superficies de los regadíos individuales, definiendo como unidad de riego al conjunto de explotaciones de regadío que tienen una toma de agua común, pudiendo ser colectivos de riego o regantes individuales.
• División hidráulica del territorio en áreas de riego. Todo el territorio nacional se ha dividido en áreas de riego (811 áreas), en las que los regadíos existentes presentan un grado de uniformidad y un origen del agua suficientemente homogéneo para su caracterización agrupada. Las áreas de riego deben cumplir, para hacer comparables los resultados de estos estudios con los realizados en los Planes Hidrológicos de Cuenca, la condición de que toda su superficie esté incluida en una sola unidad de gestión hidráulica de una cuenca hidrográfica. La posibilidad de integración de todas las áreas correspondientes a una misma unidad de gestión hidráulica o sistema de explotación de una cuenca hidrográfica puede hacerlo útil al primar como elemento planificador
• Identificación de subáreas administrativas. En el supuesto de que la superficie de un área de riego pertenezca a dos o más comunidades autónomas, dicha área se subdividirá en tantas subáreas como comunidades autónomas se vean afectadas.
• Obtención y listado de mapas previos.
• Selección de una muestra representativa de los regadíos existentes.
• Definición de los modelos de cuestionario y normas de cumplimentación.
• Entrevistas, recorrido de la superficie regada y delimitación de la unidad de riego.
• Verificación de la información por parte de la Dirección del estudio, por parte de las Comunidades Autónomas y por las Confederaciones Hidrográficas correspondientes.
• Creación de las bases de datos gráficas y documentales relativas a unidades de riego de regadíos colectivos e individuales.
• Expansión de los datos a los regadíos investigados, pero no encuestados.
• Criterios y proceso de tipificación. La tipificación de regadíos es un proceso que se basa en la diferenciación del regadío según tres características básicas, el clima, el origen del agua y el sistema de aplicación del riego.
• Criterios y proceso de caracterización. Para la caracterización de los regadíos existentes se han seleccionado 20 variables referentes al clima, suelo, cultivos, calidad del agua, dotaciones, orientación técnico-económica y estructura de las explotaciones.

Todas estas fases de trabajo y sus interrelaciones responden al diseño adjunto.

Siguiendo este esquema metodológico, en todo el territorio nacional se han detectado 2.596.731 ha de superficie regable gestionada por 7.196 comunidades de regantes y otros tipos de colectivos de riego y 1.164.303 ha de regadíos gestionados por agricultores de forma individual, lo que supone un total de 3.761.034 ha regables.

La superficie total encuestada en el estudio de caracterización y tipificación de regadíos en explotación, según se aprecia en el gráfico siguiente, asciende a 2.364.214 ha, lo que representa un 63% de la superficie total regable. De este elevado porcentaje encuestado se obtienen los resultados de la situación actual que se indican resumidamente en los puntos siguientes.

Cabe indicar que el contraste de estos resultados de superficies de regadío con los ofrecidos en los Planes Hidrológicos de Cuenca aprobados, muestra que la diferencia global existente es muy reducida (3,340 Mha frente a 3,437 Mha, es decir, del orden de un 3% de discrepancia), lo que confirma la validez y buen acuerdo general de las estimaciones realizadas. En algunas cuencas se observan, sin embargo, diferencias más apreciables, que pueden deberse a disparidades metodológicas, distintos periodos de evaluación o criterios diferentes en cuanto a la consideración o no como regadíos de algunas superficies. Desde el punto de vista de las demandas, los resultados obtenidos son también muy coincidentes (24.094 hm³/año según los PHC, frente a 23.552 hm³/año según los estudios que aquí se ofrecen). Similares concordancias se obtienen con las dotaciones unitarias (7.010 m³/ha/año en los PHC frente a los 7.042 m³/ha/año en los estudios del PNR).

Todo ello muestra, sin perjuicio de algunas singularidades puntuales, el buen acuerdo general de ambas determinaciones, con cifras perfectamente encajadas dentro del orden de magnitud de los errores e incertidumbres inherentes a este tipo de trabajos, máxime si los objetivos y horizontes temporales de ambas planificaciones son diferentes y se han realizado con metodologías técnicas no necesariamente iguales.

4.2.2.1       Superficie regable y regada por Comunidad Autónoma

4.2.2.2       Superficie regada según tipos climáticos

4.2.2.3       Superficie regada según el origen del agua y sistema de riego

SUPERFICIE REGADA (ha) POR COMUNIDAD AUTÓNOMA SEGÚN EL SISTEMA PREDOMINANTE DE RIEGO

4.2.2.4       Superficie regada según cultivos predominantes

4.2.2.5       Superficie regada según el índice de dotación de agua

En el apartado “La demanda y el consumo de agua de riego” se incluyen la metodología y el resultado de la demanda de agua para los regadíos existentes, los regadíos en ejecución y las nuevas superficies en riego.

A continuación, se incluyen gráficos con la superficie regada a nivel nacional, en hectáreas y porcentaje, según dotación de agua de riego.

Para la clasificación de la superficie regada según el índice de dotación se han establecido cuatro grandes grupos en relación con la demanda bruta teórica calculada en el PNR y las demandas suministradas:

• Superficie sobredotada: cuando el suministro bruto supera en un 10% a la demanda bruta en cabecera calculada en el PNR.
• Superficie dotada: cuando el suministro bruto está incluido en el intervalo entre el 90% y el 110% de las demandas brutas en cabecera.
• Superficie ligeramente infradotada: cuando esta relación se encuentra entre el 75% y el 90%.
• Superficies infradotadas: cuando el suministro bruto es inferior al 75%.

4.2.2.6       Estado de las infraestructuras de riego

La existencia de 1.810.000 ha transformadas con anterioridad a 1960, de las que 1.077.000 ha tienen más de 100 años de antigüedad, determina que hoy existan 735.000 ha en las que las redes de distribución constituidas, en gran parte, por cauces de tierra, tienen elevadas pérdidas de agua. A su vez, de las 1.295.000 ha regadas actualmente mediante acequias de hormigón, 392.000 ha presentan graves problemas de conservación y mantenimiento. Así mismo, estos regadíos fueron proyectados de acuerdo con la tecnología entonces existente, utilizando el sistema de riego tradicional de gravedad (1.981.000 ha), y gran parte de ellos (1.635.000 ha) con riego por turnos. La pérdida de eficiencia de las conducciones con el transcurso del tiempo y la modificación de las alternativas de cultivo ha motivado que 1.129.000 ha estén actualmente infradotadas y 694.000 ha ligeramente infradotadas. Todo ello justifica la puesta en marcha de un programa de consolidación y mejora de los regadíos existentes, con el fin de una utilización más racional del agua y una mejora de la rentabilidad de las explotaciones y del nivel de vida de los agricultores.

4.2.2.7       Tipo de tarifa de riego

4.2.2.8       El tamaño de las explotaciones de regadío

La agricultura española ha hecho frente al difícil reto de la integración en la Unión Europea. Pero los recientes cambios registrados en la Política Agraria Común y en los acuerdos comerciales multilaterales en el marco del GATT marcan una nueva fase de cambios en los mercados, y, por tanto, la agricultura española habrá de enfrentarse a un nuevo proceso de adaptación en el que se tendrán que superar las deficiencias estructurales que limitan las posibilidades de competir de muchas explotaciones agrarias. En la actualidad persisten problemas de reducida dimensión de las explotaciones, de envejecimiento de la población agraria, de rigidez en los mercados de la tierra, de escasa flexibilidad en los medios de producción o de insuficiencia en la vertebración del sector y en la organización comercial.

La Ley 19/1995, de 4 de Julio de Modernización de las Explotaciones Agrarias, trata de afrontar estos problemas mediante actuación sobre explotaciones prioritarias, sean estas familiares o de carácter asociativo, de modo que aseguren la viabilidad económica de las explotaciones y justifiquen la posible concesión de apoyos públicos de modo preferente. Para que una explotación, individual o asociativa, tenga la consideración de prioritaria en orden a la atención preferente de los beneficios, ayudas y otras medidas de fomento prevista en esta ley, requiere que dé ocupación al menos de una unidad de trabajo agrario y que la renta unitaria de trabajo que se obtenga de la misma sea igual o superior al 35 por 100 de la renta de referencia e inferior al 120 por 100 de ésta.

El artículo 2 punto 11 de la Ley define como renta unitaria de trabajo el rendimiento económico generado en la explotación agraria que se atribuye a la unidad de trabajo y se obtiene dividiendo entre el número de unidades de trabajo agrario dedicadas a la explotación la cifra resultante de sumar el margen neto o excedente neto de explotación y el importe de los salarios pagados.

El artículo 2 punto 12 establece la renta de referencia como indicador relativo a los salarios brutos no agrario en España. La determinación anual de su cuantía se hará, por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, en concordancia con lo previsto al respecto en la normativa de la Unión Europea y teniendo en cuenta los datos de salarios publicado por el Instituto Nacional de Estadística. La renta de referencia para el año 2001 se ha fijado en 3.133.051 ptas.

En este punto se analiza la distribución de superficies de regadíos según los intervalos de renta de las explotaciones (RE) establecidos por la citada Ley en relación con la renta de referencia (RF).

• Renta inferior al 0,35 de la renta de referencia.
• Renta igual o superior al 0,35 y menor del 1,2 de la renta de referencia.
• Renta igual o superior al 1,2 de la renta de referencia.

Los datos por Comunidad Autónoma incluidos en los cuadros adjuntos se han obtenido utilizando la Encuesta de la Estructura de las Explotaciones Agrarias de 1997, en cuanto al tamaño de las explotaciones, y la base de datos del PNR en lo relativo a la dimensión económica y la definición de renta (disponibilidades familiares más salarios pagados).

DISTRIBUCIÓN DE SUPERFICIES DE REGADÍO (ha) SEGÚN LA RENTA DE LAS EXPLOTACIONES AGRARIAS AÑO 1997

DISTRIBUCIÓN (%) DEL NÚMERO DE EXPLOTACIONES CON REGADÍO SEGÚN TRAMOS DE RENTA

AÑO 1997

4.3 Los regadíos en ejecución

4.3.1 Ámbito y metodología

Se consideran como regadíos en ejecución aquellas zonas regables, independientemente de que su promotor sea la Administración Central o la Autonómica, en las que ya se han ejecutado inversiones públicas de cierta importancia. De la superficie regable total de la zona, se considera como en ejecución la superficie total regable menos aquella que, declarada su puesta en riego o no, haya sido regada.

Se han considerado 36 zonas en ejecución, que agrupadas por CCAA son las siguientes:

La zona regable de la Ribera de Fresnedosa (Extremadura), cuya transformación aún no ha finalizado, no se incluye entre los regadíos en ejecución, a solicitud de la Comunidad Autónoma, por haber sido desestimado el trasvase de aguas desde el Canal de la Margen Izquierda del Gabriel y Galán necesario para completar la zona.

En todas estas zonas consideradas como regadíos en ejecución, se ha realizado, en coordinación con la Administración Autonómica, un análisis pormenorizado, de acuerdo a la siguiente metodología:

• Datos previos: recopilación y análisis de información gráfica y documental procedentes de:

      ∗ Planes Generales de Transformación

      ∗ Planes Coordinados de Obras

      ∗ Estudios temáticos del medio físico: clima, suelos, agua

      ∗ Estudios de Impacto Ambiental

      ∗ Estudios Sectoriales del PNR.

      ∗ Proyectos de obras

      ∗ Alternativas de cultivo

      ∗ Calendarios de actuaciones de las Administraciones Central y Autonómica

• Estudio de las zonas regables

      ∗ Superficie dominada y superficie regable

      ∗ Estado actual de las obras

      ∗ Superficie actualmente regada

      ∗ Superficie pendiente de transformación

      ∗ Inversiones realizadas por las Administraciones Central y Autonómica

      ∗ Ritmo actual de la transformación

Hay que señalar que las superficies finalmente regadas, tanto en el caso de las zonas regables en ejecución, como en los regadíos de interés social, pueden verse alteradas en algún caso puntual por razones de disponibilidad de recursos hídricos, consideraciones ambientales u otras circunstancias especiales.

4.3.2      Situación administrativa de las zonas

La base legal por la cual se está actuando en las zonas regables en ejecución, en el ámbito de cada Comunidad Autónoma, es la siguiente:

Andalucía: Están declaradas como Zonas de Interés Nacional con anterioridad al Real Decreto de transferencias (16- 6-84), las zonas regables de Costa Noroeste de Cádiz, Cuevas de Almanzora, Genil – Cabra y Guaro. Declaradas como Zonas de Interés General de la Nación, con posterioridad al Real Decreto de transferencias, está la zona de Chanza. Como Zona de Interés General de la Comunidad Autónoma está la zona de Baza-Huéscar, mientras que la zona definida como Sur Andévalo (centro) se está ejecutando a iniciativa de los agricultores, con ayuda financiera de la Comunidad Autónoma, estando las obras de cabecera ejecutadas y financiadas por la Confederación Hidrográfica del Guadiana.

Aragón: Las seis zonas, Bardenas II, Canal de Calanda – Alcañiz, Canal del Cinca (3ª parte), Canal de Civán, Monegros I (4º tramo) y Monegros II están declaradas de Interés Nacional con anterioridad a las transferencias (10-5-85).

Castilla – La Mancha: De las dos zonas incluidas como regadíos en ejecución, Canal de Albacete está declarada de Interés General de la Nación, y La Sagra – Torrijos es de Interés Nacional.

Castilla y León: Las zonas de la Margen Izquierda del Tera y la zona de Riaño tienen declaración de Interés General de la Nación, con posterioridad al Real Decreto de transferencias. La zona regable de Las Cogotas (Z.R. Río Adaja) está declarada de Interés General de la Comunidad Autónoma. En La Armuña se está aplicando el Plan de Aprovechamiento Integral de la cuenca del río Tormes, aprobado por Consejo de Ministros en 1961, mientras que el Páramo Bajo se encuentra recogida en el Plan Hidrológico de la Cuenca del Duero.

Cataluña: Tienen declaración de Interés Nacional las zonas de Alguerri–Balaguer, Muga-Margen derecha y Aldea- Camarles ; mientras que en las zonas de Margalef, Perelló-Rasquera, San Martín de Tous y Valfornés se está actuando de acuerdo con la legislación de zonas de ordenación de explotaciones. La zona regable de Segarra-Garrigas tiene declarado de Interés General de la Nación la ejecución del Canal Principal, encontrándose la transformación en regadío recogida en el Plan Hidrológico de la Cuenca del Ebro. La zona de Pla del Sas se tramita de acuerdo con la Ley de Regadíos de Cataluña y la zona de Xerta-Senia según lo dispuesto en la O.M. que autorizó, para esta zona, la concesión de agua a perpetuidad.

Extremadura: La zona de Centro de Extremadura está declarada de Interés General de la Nación, mientras que las zonas regables de Ambroz y Zújar están declaradas de Interés Nacional.

Navarra: La zona regable de Canal de Navarra tiene declarada de Interés General de la Nación la ejecución del Canal, mientras que la transformación de la zona está declarada por Ley Foral. La zona regable de Mendavia está declarada como de Interés Nacional.

Rioja: La zona del Najerilla se está transformando por la Administración Hidráulica de conformidad con la Ley de Obras Públicas de 1939.

Como resumen de las disposiciones en las cuales se basan las actuaciones en las distintas zonas se tiene:

4.3.3 Situación actual de los regadíos en ejecución

El análisis realizado con la metodología indicada se ha efectuado en las citadas 36 zonas, cuya distribución de superficies regable, regada y pendiente de transformación por Comunidad Autónoma es la siguiente:

En este capítulo se incluye para cada zona una ficha resumen con los datos y estado de situación siguiente:

• Situación de la zona
• Origen y calidad de las aguas
• Sistema de aplicación del riego y dotación
• Superficie dominada, regable, regada y pendiente de transformación
• Suelo y clase de tierra
• Clima
• Alternativa actual y futura
• Características sociales
• Estado actual de las obras
• Propuesta de actuación

ZONAS REGABLES EN EJECUCIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA ANDALUCÍA:

BAZA-HUESCAR

COSTA NOROESTE DE CÁDIZ

CUEVAS DE ALMANZORA

CHANZA

GENIL-CABRA

RÍO GUARO

SUR ANDÉVALO-CENTRO

ZONAS REGABLES EN EJECUCIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA ARAGÓN:

BÁRDENAS II (2^a PARTE)

CANAL DE CALANDA-ALCAÑIZ (1^a PARTE)

CANAL DE CIVÁN

CANAL DEL CINCA- 3^a PARTE

MONTENEGRO I. 4^o TRAMO

MONTENEGROS II

ZONAS REGABLES EN EJECUCIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA CASTILLA Y LEÓN:

LA ARMUÑA

LAS COGOTAS (Z.R. RÍO ADAJA)

MARGEN IZQUIERDA DEL TERA

PARAMO BAJO

RIAÑO

ZONAS REGABLES EN EJECUCIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA CASTILLA-LA MANCHA:

CANAL DE ALBACETE

LA SAGRA- TORRIJOS

ZONAS REGABLES EN EJECUCIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA CATALUÑA:

ALDEA- CAMARLES

ALGUERRI- BALAGUER 1^a FASE

AMPLIACIÓN DE VALLFORNÉS

MARGALEF

MUGA M.D.

PERELLÓ- RASQUERA

PLA DE SAS

SAN MARTIN DE TOUS

SEGARRA- GARRIGA

XERTA- SENIA

ZONAS REGABLES EN EJECUCIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA EXTREMADURA:

AMBROZ

CENTRO DE EXTREMADURA

ZÚJAR

ZONAS REGABLES EN EJECUCIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA LA RIOJA:

NAJERILLA

ZONAS REGABLES EN EJECUCIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA NAVARRA:

CANAL DE NAVARRA

MENDAVIA

4.3.4 Características medioambientales de los regadíos en ejecución

En el perímetro geográfico de los regadíos en ejecución, se encuentran interacciones medioambientales de diferente consideración.

El cuadro adjunto muestra las posibles afecciones medioambientales en 238.977 ha, el 22,8% del territorio analizado, con una especial relevancia en zonas como La Armuña, Chanza, Costa Noroeste de Cádiz, Monegros II, Segarra Garrigas y Sur Andévalo.

En alguna de ellas como en los casos de Chanza, Costa Noroeste de Cádiz o Sur Andévalo, la transformación en riego con aguas superficiales reducirá la sobreexplotación de las aguas subterráneas.

En todo caso, aunque el inicio de las obras en algunas zonas se ha realizado antes de la adhesión de España a la Unión Europea, los nuevos proyectos de los sectores a ejecutar deberán someterse a los procedimientos de evaluación de impacto ambiental, así como definiéndose las medidas correctoras pertinentes.

INTERACCIONES SUPERFICIALES DE LOS PERÍMETROS DE LOS REGADÍOS EN EJECUCIÓN CON LAS DELIMITACIONES GEOGRÁFICAS MEDIOAMBIENTALES

SIN INTERACCIONES:

Canal de Albacete, Canal de Civán, Sagra Torrijos y Pla del Sas. TOTAL 80.040 ha.

SIN AFECCIONES:

TOTAL   806.682

CON AFECCIONES:

TOTAL  238.977    22,8 % territorio

4.4 Estudio de otras zonas

Para completar la visión de conjunto sobre la situación de los regadíos, no pueden dejar de considerarse diferentes zonas que no están actualmente en ejecución, pero son susceptibles de nuevas transformaciones. Existen, en efecto, distintas estimaciones de regadíos potenciales a largo plazo, de las que, a la luz de su interés y posibilidades de realización, este Plan Nacional de Regadíos ha destacado las que se indican seguidamente.

Debe señalarse que todas estas actuaciones han sido contempladas en los Planes Hidrológicos de Cuenca, por lo que la compatibilidad de este Plan de Regadíos queda asegurada. De igual modo, y en concordancia con el Plan Hidrológico Nacional, en ningún caso se ha previsto la posibilidad de desarrollo de nuevos regadíos en las cuencas receptoras de transferencias con cargo a las aguas trasvasadas.

Las diferentes zonas se han agrupado en:

Nuevas zonas estudiadas con representación cartográfica: aquellas zonas que tienen una entidad y dimensión significativa, formando una unidad territorial con representación cartográfica y significación socioeconómica relevante en su ámbito territorial.

Nuevas zonas estudiadas sin cartografía precisa: aquellas zonas que, debido a su menor superficie, normalmente inferior a 1.000 ha, tienen un menor peso en la planificación de los futuros regadíos, y aquellas que aun reuniendo una dimensión superficial considerable su dispersión geográfica las hace carecer de entidad física individual. Estas últimas contemplan por lo general superficie a transformar por iniciativa privada.

Las zonas regables en las que se hayan efectuado inversiones en obras de cierta importancia, independientemente de su situación administrativa, se han considerado como zonas en ejecución, excluyendo de este apartado la superficie aún pendiente de transformar.

El objeto del estudio ha sido el análisis y la evaluación de la potencialidad de la transformación en regadío de cada zona estudiada en los aspectos económicos, sociales, hídricos, territoriales y medioambientales. De acuerdo con estos criterios de evaluación, y aplicando la metodología que se describe a continuación, se han seleccionado las actuaciones que se recogen en el apartado “Programa de actuaciones en nuevos regadíos”.

4.4.1      Metodología del estudio de las nuevas zonas estudiadas

Se han estudiado las nuevas zonas definiéndolas y caracterizándolas para establecer el programa de actuación en materia de futuras zonas regables.

4.4.1.1       Datos previos: información gráfica y documental

• Estudios existentes sobre nuevas zonas.
• Planes Hidrológicos de las diferentes Cuencas Hidrográficas.
• Estudios sectoriales realizados en el ámbito del PNR.
• Estudios temáticos generales y publicaciones especializadas.
• Censo Agrario de España.
• Base informática de cultivos MAPA.
• Datos censales de INE.
• Estudio del Uso Actual de la Tierra por teledetección. MAPA.
• Estudios Agroclimáticos. MAPA.
• MTN 1:50.000.
• Planos existentes de las nuevas zonas estudiadas.

4.4.1.2       Proceso metodológico

• Identificación de las nuevas zonas.
• Contraste con CCAA y Confederaciones Hidrográficas de las zonas potenciales identificadas.
• Inventario y justificación de zonas excluidas y las zonas a desarrollar en el estudio.
• Recopilación y análisis de estudios específicos de zonas.
• Revisión de la información para cada zona.
• Elaboración de estudios necesarios por zonas.
• Diseño de esquema hidráulico.
• Valoración y estimación de costes de transformación.
• Confección de fichas individuales en zonas significativas y colectivas para otras zonas.
• Desarrollo de la información cartográfica de cada zona regable significativa.
• Influencia de la Política Agraria Comunitaria.
• Análisis de viabilidad técnica, social, económica y medio – ambiental por zonas.
• Análisis comparativo de zonas y agrupación según su viabilidad temporal de ejecución.

4.4.1.3       Esquema metodológico: nuevas zonas estudiadas

4.4.2      Nuevas zonas estudiadas cartografiadas

NUEVAS ZONAS ESTUDIADAS CARTOGRAFIADAS (1)

NUEVAS ZONAS ESTUDIADAS CARTOGRAFIADAS (2)

NUEVAS ZONAS ESTUDIADAS CARTOGRAFIADAS (3)

NUEVAS ZONAS ESTUDIADAS CARTOGRAFIADAS (4)

NUEVAS ZONAS ESTUDIADAS CARTOGRAFIADAS (5)

4.4.3      Nuevas zonas estudiadas no cartografiadas

NUEVAS ZONAS ESTUDIADAS NO CARTOGRAFIDAS (1)

NUEVAS ZONAS ESTUDIADAS NO CARTOGRAFIDAS (2)

NUEVAS ZONAS ESTUDIADAS NO CARTOGRAFIDAS (3)

NUEVAS ZONAS ESTUDIADAS NO CARTOGRAFIDAS (4)

4.4.4      Resumen de superficies de nuevas zonas estudiadas

NUEVAS ZONAS ESTUDIADAS SUPERFICIE REGABLE (ha) POR CUENCAS HIDROGRÁFICAS

NUEVAS ZONAS ESTUDIADAS SUPERFICIE REGABLE (ha) POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS

4.4.5      Evaluación de las nuevas zonas estudiadas con representación cartográfica

Para la elaboración del programa de actuación del PNR en materia de nuevos regadíos o futuras zonas regables, se han clasificado todas las zonas según la viabilidad técnico-económica de la transformación, excluyendo de los ingresos de las explotaciones las ayudas de la PAC en aquellos cultivos cuyas superficies o producciones máximas garantizadas están alcanzadas.

La viabilidad técnico – económica y la conveniencia social de la posible transformación en riego de una zona, se efectúa mediante el análisis de los siguientes factores:

• Condiciones naturales de suelo y topografía.
• Factores climáticos.
• Calidad del agua aplicada.
• Alternativas de cultivo antes y después de la transformación.
• Incidencia medioambiental de la transformación.
• Recursos humanos disponibles.
• Incidencia social de la transformación.
• Incidencia económica de la transformación.

Para el programa de actuación del PNR H-2008, como es lógico, se ha analizado la disponibilidad del agua necesaria para el riego, de acuerdo con el grado de ejecución de las obras de regulación y de las previsiones con relación a ellas en los distintos horizontes de los Planes Hidrológicos de Cuenca.

4.4.6      Evaluación de las nuevas zonas estudiadas sin representación cartográfica

Para las nuevas zonas estudiadas incluidas en este apartado, se ha efectuado el análisis de su viabilidad técnico- económica y conveniencia social, aplicando la misma metodología que para las nuevas zonas estudiadas significativas, procediendo también a la clasificación en grupos, considerando la disponibilidad de agua y la viabilidad técnico económica de las explotaciones sin considerar las subvenciones provenientes de la PAC en aquellos cultivos cuyas superficies o producciones máximas garantizadas están alcanzadas.

En relación con la disponibilidad del agua, se considera que, por las características propias de estas zonas, de menor superficie, normalmente inferior a 1.000 ha, y aquellas que teniendo una dimensión superficial considerable su dispersión geográfica las hace carecer de entidad física individual, estas últimas por lo general a transformar por iniciativa privada, se considera que tienen posible acceso al agua, o que las obras necesarias para su captación y regulación no son de importancia.

El programa de actuación sobre estos regadíos se incluye en el epígrafe “Programas de actuaciones en nuevos regadíos”.

4.4.7      Resultado de la evaluación de las zonas potencialmente regables

En los gráficos adjuntos se indican los resultados globales más significativos obtenidos.

Estos resultados tienen un alcance preliminar y orientativo, que han de ser verificados y contrastados en cada caso concreto, ya que, a veces, parámetros sociológicos relativos a la actividad de los potenciales usuarios, que no han sido considerados en los estudios previos, son determinantes para que una transformación se lleve a cabo o no.

4.5 Análisis económico de las explotaciones de regadío

4.5.1      Descripción

Entre los criterios que deben aplicarse en la valoración, selección y priorización del interés de una transformación en regadío, deben figurar, como es natural, los resultados económicos previsibles en las explotaciones afectadas, lo que requiere, para cada una de las zonas consideradas, un análisis de los cultivos actuales y potenciales (costes de producción, precios percibidos y pagados, ingresos brutos, etc.), así como la determinación de indicadores apropiados para evaluar las diferentes zonas regables.

A tal fin, y con la metodología que más adelante se reseña, se han estudiado 449 zonas seleccionadas en todo el territorio nacional y que comprende una superficie total de 8,77 millones de hectáreas, de las cuales 2,83 millones de ha corresponden a regadíos y los 5,94 millones de ha restantes son de secano.

Para cada una de estas zonas se consideran en el estudio tanto las explotaciones de regadío como los cultivos de secano en explotaciones mixtas, ya que sus indicadores económicos sirven de referencia a las zonas próximas que puedan ser objeto de transformación.

En el gráfico que se incluye a continuación se indican de forma desglosada las superficies estudiadas por cuencas hidrográficas.

Los estudios en el ámbito de las 449 zonas se han realizado siguiendo el proceso metodológico que se describe esquemáticamente en el cuadro que se incluye a continuación. La toma de datos relativos a técnicas empleadas, gastos, ingresos, costes de producción, etc., de los cultivos más significativos de cada zona, se han basado en encuestas de campo, lo que garantiza un elevado grado de fiabilidad en los indicadores obtenidos, dentro de los niveles de razonable aproximación que se precisan.

Con esta metodología se han obtenido índices económicos de los cultivos, así como la de las diferentes alternativas de cultivos en las explotaciones de secano, de regadío y mixtos de cada zona. Los diferentes índices y las relaciones económicas se representan en el siguiente cuadro:

4.5.2      Síntesis de resultados

La información y resultados obtenidos de los estudios realizados en las 449 zonas analizadas son tan copiosos que no es posible recogerlos íntegramente en este apartado que, por lo tanto, sólo presenta un resumen gráfico de los índices más significativos, que permiten evaluar las transformaciones en regadío de nuevas zonas o las que están en ejecución.

El elevado número de zonas estudiadas y la variabilidad de los resultados económicos, aconseja su agrupación por comarcas. En   los dos primeros mapas que se insertan a continuación, se pueden comparar, dentro de cada comarca agraria, los ingresos brutos (ptas/ha) que en promedio se obtienen en secano y en regadío, como reflejo, en unos casos, del incremento de producción que las transformaciones generan y, en otros, de los cambios de orientación productiva que se puedan producir al pasar de cultivos extensivos en secano (cereales, por ejemplo) a cultivos de mayor valor e intensidad en superficie (frutas, hortalizas, tubérculos, etc.).

En otros dos mapas se comarcaliza, en secano y regadío, el margen neto (ptas/ha) que es el índice que expresa las disponibilidades económicas que quedan en las familias después de deducir de los ingresos totales los gastos efectivos de la explotación.

Finalmente, se incluyen mapas con los ratios “ingresos brutos y beneficios obtenidos por metro cúbico de agua utilizada”, que indican, cómo, en general, los resultados son más favorables en las comarcas mediterráneas, del interior de Andalucía y Valle del Ebro, que en las dos Mesetas.

4.6 Las aguas subterráneas

Existen numerosos estudios sobre definición y caracterización de acuíferos y unidades hidrogeológicas. Los resultados que a continuación se ofrecen proceden del análisis de estas fuentes disponibles. Debe señalarse que desde la aprobación de los Planes Hidrológicos de Cuenca existe una definición oficial de estas unidades hidrogeológicas, si bien en este capítulo, y de forma no sistemática, se ha empleado información de las distintas fuentes previas para proporcionar, sin pretensión de exaustividad, una visión general de la situación de estos recursos en relación con los usos de regadío.

En los diferentes estudios realizados por el ITGE y la DGOH, los Planes hidrológicos de cuenca y el Libro Blanco de las aguas, se han definido 467 unidades hidrogeológicas con una recarga anual evaluada en 29.908 hm³, ubicada en una superficie de 174.745 km² y una explotación media anual de 5.532 hm³/año, lo que representa aproximadamente el 18,5% de la recarga en régimen natural.

El hecho de que la explotación anual representa solamente el 18% de la recarga anual, y la existencia al mismo tiempo de una serie de unidades hidrogeológicas sobreexplotadas, en los que las extracciones para el regadío suponen el 85%, demuestra una problemática compleja, por lo que no puede aplicarse el mismo diagnóstico para todas estas unidades así como para las zonas regables con aguas subterráneas.

En relación con el régimen de explotación y la recarga, podemos clasificar las unidades hidrogeológicas como:

• Sobre-explotadas.
• Con riesgo de sobre-explotación.
• Con problemas de intrusión marina.
• Normalmente explotadas.

4.6.1      Unidades hidrogeológicas sobreexplotadas

La sobreexplotación de las unidades hidrogeológicas independientemente de sus afecciones a ecosistemas acuáticos, superficiales asociados, como humedales, y la discontinuidad de sus caudales, tiene unas implicaciones económicas y sociales a considerar.

De acuerdo con el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, artículo 171.2, se considera acuífero sobre- explotado, o en riesgo de sobre-explotación, cuando se encuentra en peligro la subsistencia de los aprovechamientos existentes en el mismo o cuando se produzca un deterioro grave de la calidad del agua como consecuencia de venirse realizando extracciones anuales superiores o muy próximas al volumen medio de los recursos anuales renovables, o que produzcan un deterioro grave de la calidad del agua.

Independientemente de este concepto jurídico de sobreexplotación, que lleva aparejada la declaración de sobreexplotación y que actualmente acoge a 15 unidades hidrogeológicas con declaración provisional o definitiva, más dos unidades declaradas por la Generalitat de Catalunya y 21 acuíferos más con limitaciones de extracciones, actualmente existen 61 unidades hidrogeológicas, 44 de ellas en la península y 17 en los archipiélagos Balear y Canario, en las que el volumen de las extraciones supera al de recarga natural.

Las reservas calculadas para las unidades hidrogeológicas peninsulares son de 27.423 hm³ con un déficit de explotación estimado de 666 hm³/año, que afectan a 418.890 ha de regadío.

4.6.2      Unidades hidrogeológicas con riesgo de sobreexplotación

Se han considerado 23 unidades hidrogeológicas en las que el índice de bombeos/recargas se encuentra entre el 0,8 y el 1, lo que indica un riesgo de sobre-explotación.

UDS. HIDROGEOLÓGICAS CON RIESGOS DE SOBRE-EXPLOTACIÓN INDICE BOMBEO/RECARGA (entre 0,8 y 1,0)

4.6.3      Unidades hidrogeológicas con problemas locales de sobreexplotación

Las unidades en las que se ha determinado que el índice bombeos / recarga se encuentra con valores inferiores a 0,8 pero en las que, no obstante, se han detectado descensos importantes en los niveles o se ha producido una degradación de la calidad del agua, que obliga a tomar medidas correctoras, se han considerado como unidades con problemas puntuales de sobre-explotación.

UNIDADES HIDROGEOLÓGICAS CON PROBLEMAS PUNTUALES DE SOBREEXPLOTACIÓN

4.6.4      Unidades hidrogeológicas con problemas de intrusión marina

Cuando una unidad hidrogeológica cuyo drenaje natural sea directo al mar y soporte extracciones que de forma general o local puedan alterar las interfacies de agua dulce y agua salada, se produce un aumento de sales en la masa de agua. Este hecho puede afectar gravemente a los cultivos en regadío que se benefician del agua procedente de estas unidades hidrogeológicas, debido a que este aumento de sales provoca una pérdida de la calidad del recurso, lo que conlleva una limitación en sus aplicaciones.

Las explotaciones de los acuíferos costeros en los que las extracciones superan a la recarga, presentan graves problemas debido al avance de la interfacies de agua dulce y salada y, consecuentemente, a su salinización.

De las 82 unidades hidrogeológicas costeras en la península y en las Islas Baleares, el 58% de ellas presentan algún grado de intrusión marina que puede ser de tres tipos: local, zonal y generalizada.

4.6.5      Contaminación por actividades agrarias

Las actividades agrarias, en función de las características de los suelos, del régimen hídrico y de las prácticas culturales, pueden añadir a las aguas subterráneas elementos químicos orgánicos o inorgánicos no deseables, pudiendo incluso afectar al consumo humano.

Estas actividades pueden constituir un factor importante de alteración de la calidad natural del agua subterránea, en cuanto que añade sustancias contaminantes, siendo las más significativas las derivadas de:

• Los fertilizantes, principalmente los nitrogenados.
• Los plaguicidas, que debido a sus características son retenidos o adsorbidos en el suelo y su descomposición puede dar lugar a una serie de residuos en ocasiones más tóxicos que los plaguicidas originales.
• Los residuos de las actividades agropecuarias, contaminantes de carácter orgánico y bacteriológico, que son almacenados en lugares inapropiados o son utilizados como abonos.

La Directiva 676/91/CEE, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos utilizados en la agricultura, trata de limitar y corregir los efectos que las aportaciones nitrogenadas de la fertirrigación y de la actividad ganadera tienen sobre la calidad de las aguas subterráneas.

De acuerdo con la directiva y con el Reglamento derivado de la transposición de la misma al ordenamiento jurídico nacional RD 261/1996 de 16 de febrero (BOE de 11 de marzo).

Las Comunidades Autónomas han declarado las zonas vulnerables a la contaminación por los nitratos, de acuerdo con el citado Real Decreto, o la inexistencia de ella, redactando los códigos de buenas prácticas agrícolas preceptivas.

La superficie en regadío incluida dentro de las zonas declaradas vulnerables asciende a 610.939 ha, con un predominio neto de las aguas superficiales y el sistema de aplicación de riego por gravedad, tal y como se puede observar en los cuadros adjuntos.

La mejora de las condiciones de calidad medioambiental de las aguas subterráneas pasa no sólo la reducción de las dosis de abonado y la aplicación de mejores prácticas ambientales, sino además por la mejora de los sistemas de aplicación del agua de riego, y en los casos de riego con aguas subterráneas, por   la correcta aplicación, por los regantes, de los volúmenes de abonado aportados con el agua de riego.

SUPERFICIE DE REGADÍO EN ZONAS VULNERABLES (ha y %) SEGÚN EL ORIGEN DEL AGUA

SUPERFICIE DE REGADÍO EN ZONAS VULNERABLES (ha y %) SEGÚN EL SISTEMA DE RIEGO

SUPERFICIE DE REGADÍO EN ZONAS VULNERABLES (ha y %) POR COMUNIDAD AUTÓNOMA