Planification de l'irrigation

PLAN NATIONAL D'IRRIGATION H-2008

1 Justification d'un plan national d'irrigation

1.1 Contexte historique de la politique d'irrigation en Espagne

Historiquement, l'irrigation a été liée au développement de l'agriculture dans les grandes civilisations méditerranéennes. En Espagne, elle a été introduite et largement développée il y a des siècles afin de tirer parti de la lumière et de la chaleur naturelles du bassin méditerranéen, et de nombreuses références historiques attestent de sa promotion.

Cependant, l'intervention de l'État dans le développement de l'irrigation trouve ses origines contemporaines à la fin du XIXe siècle, sous l'impulsion du mouvement régénérationniste. C'est précisément ce courant de pensée qui a élevé la politique de l'eau au rang de politique centrale et d'élément fondamental pour surmonter le retard économique de l'Espagne. Cette politique de l'eau devait être comprise au sens large comme un processus accéléré de transformation d'une agriculture extensive et traditionnelle en une agriculture intensive et moderne grâce à l'irrigation.

Le plan général de canaux préconisé par Joaquín Costa constituait la base idéologique du premier Plan national de travaux hydrauliques élaboré par Gasset en 1902. Ce plan confiait à l'État la construction et le financement des ouvrages hydrauliques, se positionnant ainsi comme le fer de lance de l'interventionnisme étatique dans la politique d'irrigation, qui allait aboutir à la loi de 1911 toujours en vigueur.

Durant les premières décennies du XXe siècle, et notamment sous la dictature de Primo de Rivera, la politique de l'eau a connu un développement significatif sous le comte de Guadalhorce, à qui l'on attribue également la création des Confédérations hydrographiques, un modèle d'organisation, de planification et de participation à la gestion de l'eau dont l'élément le plus original est la définition du bassin hydrographique comme unité d'action de base.

Les idées de Costa trouvèrent un écho chez Lorenzo Pardo, expert en eau qui, dans le bassin de l'Èbre, à la tête de la Confédération hydrographique, traduisit les principes idéologiques du régénérationnisme en projets techniques et en travaux de construction. Toutefois, ce qui consacra véritablement la position de Pardo comme pionnier de la planification hydrologique moderne en Espagne fut l'élaboration du Plan national des travaux hydrauliques de 1933. Jusqu'alors, tous les plans de travaux hydrauliques n'étaient que de simples catalogues de projets plus ou moins cohérents, tandis que le Plan de 1933 présentait une vision intégrée de la planification hydrologique.

En 1939, l'Institut national de colonisation (INC) fut créé et la loi relative à la colonisation des grandes régions fut adoptée. Dès lors, la politique d'irrigation se trouva liée à la politique de colonisation, dont l'objectif fondamental était l'installation de colons sur les terres expropriées dans les grandes zones irriguées aménagées par l'État. La loi de 1939 prévoyait que la planification et la mise en œuvre des projets de colonisation seraient menées conjointement par l'INC et le secteur privé. L'application de cette loi fut un échec, cette collaboration ne se concrétisant jamais. Par conséquent, dans les années 1940, le développement de l'irrigation publique fut quasi inexistant, atteignant à peine 20 000 hectares, précisément au moment où les pénuries alimentaires constituaient un grave problème et où la nécessité d'accroître la productivité agricole était impérative (période d'autarcie). En revanche, la loi sur les réserves connut un bien meilleur succès, permettant une expansion significative de l'irrigation grâce au développement privé. Près de 100 000 hectares furent transformés par cette loi en quelques années seulement, au début des années 1940.

La loi de colonisation de 1939 a cédé la place à la loi de 1949 relative aux grandes zones irriguées, toujours en vigueur, qui impliquait une intervention totale de l'État dans les grands projets d'irrigation. Selon cette nouvelle loi, l'État décidait des grandes zones à aménager, en promouvait le développement et réalisait et finançait tous les travaux et investissements nécessaires. L'application de cette loi, conjuguée à un budget conséquent alloué au développement public des systèmes d'irrigation, a porté ses fruits dans les années 1950 et plus encore dans les années 1960, période durant laquelle la politique d'irrigation est devenue un levier essentiel pour moderniser l'agriculture et accroître et diversifier la production alimentaire, dans un contexte de forte croissance économique et d'évolution des habitudes alimentaires. Le budget consacré à la politique d'irrigation a atteint son apogée durant cette décennie, dans le cadre des plans de développement. Ainsi, dans les années 1950, 192 000 hectares ont été transformés grâce à l'initiative publique, et dans les années 1960, près de 350 000 hectares.

Dans les années 1970, le développement de l'irrigation s'est maintenu à un rythme soutenu, avant d'amorcer un lent déclin dans les années 1980, qui s'est accentué dans les années 1990, principalement en raison de contraintes budgétaires. Au milieu des années 1980, le développement de l'irrigation a été confié aux gouvernements régionaux, bien que le gouvernement central ait conservé sa compétence sur les zones irriguées d'intérêt national. Malgré les contributions financières des deux niveaux de gouvernement, le budget total alloué à l'irrigation a considérablement diminué à partir de cette date, entraînant une forte baisse du rythme de développement.

Le soutien public à la conversion des systèmes d'irrigation privés a été une constante de la politique d'irrigation espagnole, touchant principalement les systèmes dont la conversion était simple et peu coûteuse, la plupart étant bien alimentés. Cette politique a débuté dans les années 1940 avec le système de réserves (prix compensatoires) et s'est poursuivie au cours des décennies suivantes par d'autres mesures incitatives (subventions, prêts à taux préférentiels, allégements fiscaux, assistance technique, etc.). On peut affirmer qu'une part importante des systèmes d'irrigation privés a bénéficié de ce type de soutien pour entreprendre leur conversion.

En résumé, le bilan de la transformation des terres irriguées par les pouvoirs publics au cours du XXe siècle est le suivant : 316 000 hectares transformés par la loi de 1911, 992 000 hectares par la loi de 1949 (consolidée ultérieurement par la loi de 1973 sur la réforme et le développement agraires), et 95 000 hectares grâce aux initiatives des Communautés autonomes. À ces chiffres s’ajoutent les 695 000 hectares convertis en terres irriguées par des initiatives privées bénéficiant de subventions publiques, ce qui représente un pourcentage significatif du total de près de 1 300 000 hectares transformés par des initiatives privées. Peu de pays peuvent se targuer d’un tel bilan, témoignant de l’importance que les politiques économiques et agricoles espagnoles ont historiquement accordée à l’irrigation.

1.2 L'importance de l'irrigation en Espagne

L'irrigation a joué un rôle essentiel dans l'économie agricole espagnole, notamment depuis 1940. Durant les années de rationnement alimentaire (période d'autarcie), l'irrigation, transformée par l'initiative privée grâce à la politique des réserves, a permis d'améliorer l'approvisionnement en denrées de base telles que le sucre, les pommes de terre et les céréales. Dans les années 1950, lorsque l'agriculture espagnole a amorcé son essor économique, l'irrigation est devenue un pilier de la modernisation agricole. C'est précisément dans l'agriculture irriguée que l'utilisation des moyens de production modernes s'est le plus fortement implantée, que la substitution du travail par le capital s'est opérée le plus intensément et que la productivité agricole a progressé le plus rapidement.

 Mais c'est sans doute durant la période de développement économique des années 1960 que l'irrigation a joué le rôle le plus déterminant. La croissance économique rapide et la forte augmentation du revenu par habitant ont entraîné une modification des habitudes alimentaires espagnoles, avec une baisse de la consommation de certains aliments (céréales et légumineuses) et une hausse de celle d'autres (sucre, viande, lait, huiles végétales, fruits et légumes). Les déséquilibres de la production agricole de ces années-là (production supérieure à la consommation et consommation supérieure à la production) ont engendré des pressions inflationnistes et un déséquilibre croissant de la balance commerciale agricole. Les importantes réformes publiques de l'irrigation menées dans les années 1960 ont permis de remédier à cette situation, car la diversification de la production permise par l'irrigation a rendu possible la satisfaction des nouveaux besoins alimentaires d'une population plus urbanisée et disposant d'un pouvoir d'achat supérieur à celui des années 1940 et 1950.

Au cours des années suivantes, l'irrigation a continué de jouer un rôle clé dans la phase de maturité du processus de modernisation agricole. Grâce à l'augmentation de la productivité agricole induite par l'irrigation, une main-d'œuvre agricole en diminution a pu nourrir une population urbaine croissante et de plus en plus exigeante en termes de variété, de quantité et de qualité des aliments. Grâce à une politique d'irrigation proactive, la production agricole finale issue de l'irrigation en Espagne représente actuellement plus de 501 000 tonnes de la production agricole totale, alors que les terres irriguées n'occupent que 131 000 tonnes de terres agricoles utilisables.

Dans le même temps, l'irrigation a contribué au redressement de la balance commerciale, qui était déficitaire dans les années 1960, 1970 et une partie des années 1980, avant de devenir excédentaire dans les années 1990. L'irrigation a joué un rôle crucial dans la concrétisation des avantages escomptés de certains produits agricoles dans le contexte de l'adhésion à la CEE. Ainsi, une fois levées les restrictions à l'exportation mises en place pour la période de transition, la forte progression de la balance commerciale agricole durant la seconde moitié des années 1990 s'explique principalement par la forte croissance des exportations de produits irrigués, et notamment de fruits et légumes. L'irrigation est donc en partie responsable, parmi d'autres facteurs, de l'augmentation du taux de couverture de la balance commerciale agricole, qui est passé de 821 000 milliards de tonnes en 1985 à 1 100 000 milliards de tonnes en 1999, et de la hausse de la part des exportations dans la production agricole finale, qui est passée de 301 000 milliards de tonnes à 561 000 milliards de tonnes sur la même période.

L'importance de l'irrigation dans l'économie agricole espagnole est non seulement pertinente d'un point de vue macroéconomique, comme nous l'avons vu, mais aussi d'un point de vue microéconomique. En effet, la conversion des terres en terres irriguées, qu'elle soit publique ou privée, a été synonyme de survie économique pour de nombreux agriculteurs. Compte tenu des problèmes structurels de l'agriculture espagnole, caractérisée par la petite taille des exploitations, nombre d'entre eux ont pu accroître leur production et leurs revenus agricoles grâce à l'irrigation. Parfois, convertir tout ou partie de l'exploitation en terres irriguées était le seul moyen de poursuivre leur activité agricole. C'est particulièrement vrai pour les conversions privées à petite échelle, souvent réalisées avec des subventions publiques, qui ont permis d'irriguer une partie de l'exploitation grâce à des puits ou à des captages directs d'eau de surface.

Pour comprendre l'apport de l'irrigation à l'échelle de l'exploitation agricole, il suffit de savoir qu'en moyenne, un hectare de terre irriguée produit six fois plus qu'un hectare de terre non irriguée et génère quatre fois plus de revenus. Dans les zones intensivement irriguées des côtes méditerranéennes et atlantiques méridionales, ces différences sont bien plus marquées, ce qui explique le fort développement de l'irrigation privée ces 25 dernières années. En revanche, dans les zones irriguées de l'intérieur de l'Espagne, l'impact des transformations publiques entreprises depuis les années 1940 est beaucoup plus important. L'irrigation permet non seulement d'accroître les revenus, mais aussi de les sécuriser. Ceci s'explique par deux facteurs : d'une part, la plus grande diversification de la production qu'elle permet, évitant ainsi le risque de monoculture en terres non irriguées ; d'autre part, la réduction des risques climatiques dans les zones arides et semi-arides, où la variabilité des précipitations annuelles et saisonnières engendre de lourdes pertes économiques.

Si l'on analyse la contribution de l'irrigation au développement rural, les chiffres sont tout aussi éloquents. L'un des principaux objectifs des politiques de développement rural est la création d'emplois et le maintien de la population rurale, et l'irrigation contribue de manière décisive à la réalisation de cet objectif. Son principal atout réside dans sa capacité à générer davantage d'emplois directs : en moyenne, un hectare de terre irriguée nécessite 0,141 unité de travail annuelle (UTA), contre seulement 0,037 UTA pour un hectare de terre non irriguée. Le potentiel de main-d'œuvre des terres irriguées est donc plus de trois fois supérieur à celui des terres non irriguées. Ces écarts sont encore plus marqués dans l'agriculture des régions méditerranéennes et atlantiques méridionales, où un hectare de terre irriguée génère jusqu'à 50 fois plus d'emplois qu'un hectare de terre non irriguée.

Cependant, l'emploi direct généré par l'irrigation n'est ni la seule, ni souvent la principale contribution de l'irrigation au développement rural. En effet, une part importante de l'industrie agroalimentaire de première transformation est implantée à proximité des centres de production de matières premières agricoles afin de réduire les coûts et les pertes liés au transport, ainsi que de garantir l'approvisionnement des usines de transformation. C'est le cas pour l'industrie sucrière, les aliments déshydratés pour animaux, les fruits et légumes, les pommes de terre, le coton, le tabac et d'autres produits. Or, nombre de ces produits sont cultivés dans les zones irriguées continentales et méditerranéennes de notre pays ; l'irrigation génère donc un niveau d'emploi élevé dans les industries agroalimentaires qui dépendent des produits issus de ces zones irriguées.

Par conséquent, les régions pratiquant une irrigation extensive présentent souvent des taux d'emploi élevés dans les secteurs agricole et agroalimentaire, représentant entre 20 % et 40 % de la population active totale. Ce phénomène est particulièrement marqué dans les zones d'irrigation intensive (vallée de l'Èbre, Murcie, Communauté valencienne et côte andalouse), mais s'observe également dans d'autres régions intérieures d'Andalousie et dans les vastes zones irriguées de communautés autonomes telles que la Castille-et-León et l'Estrémadure.

Dans de nombreuses zones rurales, tant côtières qu'intérieures, l'irrigation a favorisé l'essor d'un secteur agroalimentaire important, jouant un rôle clé dans la création de revenus et d'emplois au sein des communautés rurales. Le tissu économique et social soutenu par ce secteur a permis la vitalité de ces zones rurales, se traduisant par une densité de population plus élevée, une population plus jeune, un taux de chômage plus faible et un niveau d'activité plus élevé. La comparaison de la structure démographique et professionnelle des zones rurales intérieures avec et sans irrigation révèle des résultats frappants quant à l'importance de l'irrigation comme moteur du développement rural. Il n'est donc pas surprenant que, dans ces régions, la demande sociale pour l'amélioration des systèmes d'irrigation existants, voire l'extension des surfaces irriguées, demeure forte, car l'expérience démontre que l'irrigation est un élément essentiel au maintien de la population rurale.

Un autre élément à prendre en compte pour évaluer l'importance de l'irrigation est son rôle dans la gestion des terres rurales. L'irrégularité des précipitations, caractéristique du climat méditerranéen, le faible débit des cours d'eau, conséquence de la petite taille des bassins versants, et la prédominance d'un modèle territorial fondé sur une économie agricole, spatialement organisé en de nombreux hameaux ruraux mal reliés entre eux, ont fait que, dans la majeure partie de l'Espagne, l'accès à l'eau pour l'irrigation a historiquement constitué la principale différence entre les zones rurales les plus riches et les plus défavorisées, et l'aspiration fondamentale de toutes les régions comme levier d'amélioration de leur situation relative et de leur qualité de vie.

L'établissement ou la présence de systèmes d'irrigation engendre une activité qui occupe l'espace territorial et est donc conditionnée par ses caractéristiques, tout en transformant simultanément cet espace. En ce sens, l'irrigation remplit une fonction sociale en tant que facteur d'équilibre territorial. En effet, elle peut freiner l'exode rural des zones menacées d'abandon ou, à tout le moins, de dépeuplement, et, comme cela a été démontré dans certaines zones transformées, elle a même joué un rôle dans le redressement démographique. Ainsi, l'irrigation contribue au maintien d'un certain équilibre territorial en retenant la population sur place, ce qui, dans les zones rurales en déclin, est un objectif fondamental pour prévenir l'abandon et la dégradation consécutive des terres, des paysages, des ressources naturelles et de l'environnement.

Ainsi, l’irrigation multifonctionnelle, caractérisée par sa capacité à maintenir la population, à organiser l’utilisation des terres et à préserver les zones rurales, peut être considérée comme une composante fondamentale du nouveau modèle agricole européen inscrit dans l’Agenda 2000. Cette irrigation multifonctionnelle est définie dans le Plan national d’irrigation actuel comme une irrigation sociale, et elle mérite le soutien public pour les services importants qu’elle rend à la société dans son ensemble.

Enfin, l'importance de l'irrigation en tant que secteur consommateur d'eau en Espagne est indéniable. En effet, l'irrigation est le principal utilisateur d'eau du pays. Par conséquent, tout plan d'action ou mesure visant à améliorer la gestion de l'eau en Espagne implique nécessairement une amélioration de la gestion et de l'utilisation de l'eau pour l'irrigation. Lorsqu'on aborde les mesures possibles pour améliorer l'efficience de l'utilisation de l'eau en Espagne, l'irrigation est au cœur des préoccupations. C'est essentiel, car bien que l'irrigation ne contribue qu'à hauteur de 2,1 % au PIB et n'emploie que 4,1 % de la population active, elle consomme 801 % des ressources en eau disponibles – des ressources de plus en plus rares et dégradées, dont la gestion durable est fondamentale pour la préservation de l'environnement. L'irrigation occupe donc une place centrale dans les politiques de l'eau et de l'environnement. Il sera impossible d'accroître l'efficience de l'utilisation de l'eau, de restaurer les nappes phréatiques surexploitées, de préserver les zones humides précieuses ou d'améliorer la qualité de l'eau sans améliorer l'utilisation de l'eau en agriculture.

1.3 Le nouveau cadre institutionnel de l'eau et de l'irrigation

Suite à l'entrée en vigueur de la loi 29/1985 du 2 août relative à l'eau, la politique de l'eau en Espagne a connu une longue évolution, aboutissant à l'adoption récente du projet de loi relatif au Plan hydrologique national par le Congrès des députés. L'adoption de la loi 29/1985 a constitué une étape historique, non seulement parce qu'elle a abrogé une loi de 1879, mais aussi parce qu'elle a consacré le statut de domaine public de toutes les eaux et conféré à la planification hydrologique un rôle fondamental dans la gestion et l'administration des ressources en eau et des bassins hydrographiques. Le processus de planification a franchi une première étape avec l'approbation des plans de gestion des bassins hydrographiques par le décret-loi royal 1664/1998 du 24 juillet.

Bien que de statut juridique inférieur au Plan hydrologique national, les plans de gestion des bassins hydrographiques intègrent des éléments fondamentaux pour l'avenir de l'irrigation en Espagne. Il s'agit notamment de la définition et des objectifs de garantie des allocations d'eau aux zones irriguées, de la régulation de l'utilisation de l'eau en période de pénurie, des projets visant à accroître l'approvisionnement en eau et, partant, à maximiser le potentiel de croissance des surfaces irrigables au sein du bassin, et enfin, des objectifs de conservation de l'eau réalisables grâce à des projets de modernisation et de réhabilitation des zones irriguées. L'adoption de la loi relative au Plan hydrologique national conclut le processus entamé le 1er janvier 1986 avec l'entrée en vigueur de la loi 29/1985, tout en fixant l'augmentation des surfaces irrigables pour les vingt années suivantes dans les bassins qui, conformément à la loi, y sont éligibles. Ainsi, malgré des échéanciers différents, la planification de l'irrigation est subordonnée aux travaux et projets prévus par la loi relative au Plan hydrologique national et liée aux dispositions dudit Plan.

La modification de la loi 29/1985 relative à l'eau, par l'adoption de la loi 13/1999 du 13 décembre, qui relève les normes de régulation et de préservation des ressources en eau publiques, pose de nouveaux défis pour l'utilisation de l'eau en agriculture. L'installation obligatoire de compteurs de consommation d'eau, la possibilité de moduler les redevances et les tarifs en fonction des débits consommés par les irrigants, ainsi que les contrats de cession des droits d'eau sont des éléments essentiels à la rationalisation de l'utilisation agricole. Toutefois, leur mise en œuvre s'avère complexe sans la modernisation des systèmes d'irrigation obsolètes, dégradés ou présentant des caractéristiques structurelles défaillantes.

L'accélération du rythme des modifications législatives a abouti à l'adoption, fin 2000, de la Directive-cadre sur l'eau de 2000. Une période, s'achevant en 2012, a ensuite été consacrée à la démonstration, par les États membres, de leur meilleure mise en conformité. La volonté et la nécessité de rationaliser l'utilisation de l'eau en agriculture sont implicitement ou explicitement présentes dans tous les éléments de planification et les textes juridiques en vigueur. Toutefois, répondre à ce besoin est fortement limité, voire impossible, dans les systèmes d'irrigation anciens ou ceux qui subissent une dégradation structurelle et sociale et un vieillissement. Il est inconcevable que les efforts et la sensibilisation des irrigants dans les communes ou les districts d'irrigation les plus anciens suffisent à entreprendre des projets de modernisation, sans lesquels les modifications de notre cadre juridique ne peuvent être mises en œuvre. Ce Plan national d'irrigation s'inspire du besoin croissant de rationaliser l'utilisation de l'eau dans toutes les zones irrigables espagnoles, nouvelles ou anciennes, en harmonisant les objectifs de la politique de l'eau avec l'amélioration des conditions de vie des irrigants, le développement rural et l'accroissement de leur compétitivité sur les marchés agricoles.

1.4 Nécessité d'une planification générale de l'irrigation

La planification de l'irrigation est une tâche obligatoire en Espagne, en raison de tous les facteurs indiqués ci-dessous, sans que l'ordre dans lequel ils sont présentés n'implique un quelconque ordre de priorité.

Le premier facteur est la nécessité d'intégrer à la politique d'irrigation les profondes mutations institutionnelles, sociales et économiques survenues ces quinze dernières années et qui influencent l'évolution de l'irrigation en Espagne. Parmi ces mutations, on peut citer : le transfert des fonctions et des services liés à la réforme et au développement agricoles de l'État central aux collectivités territoriales, notamment en matière d'irrigation ; l'adhésion de l'Espagne à l'Union européenne, avec sa pleine participation à ses règlements et directives, au sein desquels ses politiques doivent être élaborées ; l'importance stratégique que la loi actuelle sur l'eau confère à la planification hydrologique ; et la prise en compte de l'eau comme un bien économique (une ressource rare), ce qui implique que l'agriculture doit rivaliser avec d'autres usages de l'eau, parmi lesquels les préoccupations environnementales ont fortement influencé les revendications sociales. Enfin, la mondialisation croissante et l'ouverture progressive des marchés agricoles exigent une amélioration de l'efficacité productive et de la compétitivité de la filière agroalimentaire, à commencer par le premier maillon, à savoir les exploitations agricoles, pour lesquelles l'irrigation est un facteur déterminant de compétitivité.

Le second facteur est la nécessité d'inscrire le développement de l'irrigation dans le cadre de la Politique agricole commune (PAC) et du développement durable consacré par l'article 2 du traité d'Amsterdam. La PAC actuelle maintient un soutien important aux principaux secteurs productifs, mais limite, pour chacun d'eux, le volume de production, la superficie des terres ou le cheptel pouvant bénéficier d'un soutien, que ce soit par le biais de prix ou d'aides directes, aux niveaux national, régional ou individuel. Seuls les fruits et légumes, la vigne et l'élevage industriel (porcs et volailles) sont exclus de cette approche ; ces secteurs ne reçoivent ni aides directes ni garanties de prix. Cependant, pour la vigne et certains fruits, des interdictions spécifiques s'appliquent aux nouvelles plantations et/ou aux aides à l'arrachage, ce qui limite l'expansion de la production, du moins pour certaines variétés. Environ 801 % des terres arides et 651 % des terres irriguées sont soumises à une forme ou une autre de limitation de l'offre (quotas, allocations, primes, superficies de base, effectifs de base ou quantités maximales garanties). Ces limitations de production nécessitent des politiques nationales de coordination et de gestion afin de prévenir les dépassements potentiels et les sanctions qui en découlent.

Dans un marché unique, l'augmentation incontrôlée de la production agricole irriguée dans certaines régions a un impact négatif sur toutes les autres, en raison de la baisse des prix agricoles ou de la généralisation des pénalités liées à la surproduction. Cette interdépendance des productions agricoles régionales exige des pouvoirs publics qu'ils organisent et coordonnent leurs actions afin de prévenir les déséquilibres de la productivité agricole, notamment ceux qui pourraient résulter de la transformation et de l'expansion anarchique des terres irriguées. Par conséquent, un cadre national pour l'irrigation est nécessaire, au service du développement durable des zones rurales, d'une politique cohérente de régulation de la production et des marchés, et d'une gestion efficace d'une ressource rare comme l'eau.

Le troisième facteur est le cadre légal de la planification de l'irrigation en Espagne. Ce cadre juridique découle de la loi sur l'eau de 1985 et, plus récemment, du décret royal 1664/98, qui a approuvé les plans de gestion des bassins hydrographiques. En effet, la loi sur l'eau stipule que les plans de gestion des bassins hydrographiques et le plan hydrologique national doivent tenir compte des différents plans sectoriels et inclure les dispositions fondamentales relatives aux améliorations et transformations de l'irrigation, afin de garantir la meilleure utilisation possible des ressources en eau et des terres disponibles. Le décret royal de 1998, qui a approuvé les plans de gestion des bassins hydrographiques, est encore plus explicite : il établit que la construction d'infrastructures hydrauliques promue par l'Administration générale de l'État est soumise à la réglementation en vigueur en matière d'évaluation d'impact environnemental, de dispositions budgétaires et aux plans sectoriels correspondants, lorsque leurs dispositions spécifiques le prévoient. En particulier, concernant l'irrigation, les actions et les investissements de l'Administration générale de l'État respectent les programmes, les échéances et les prévisions établis dans le plan national d'irrigation en vigueur.

Le quatrième facteur est le mandat parlementaire donné à l'Espagne pour la planification de l'irrigation. En effet, compte tenu de l'importance de l'agriculture irriguée dans la planification hydrologique, étant donné son statut de principal consommateur d'eau, le Congrès des députés a adopté en 1994 une résolution exhortant le gouvernement à élaborer un plan d'irrigation agricole. Ce plan devait inclure les surfaces irriguées à améliorer, les nouveaux systèmes d'irrigation, les transformations pour des raisons sociales, la consommation et la conservation de l'eau, l'impact de la réforme de la PAC et des accords du GATT sur les cultures irriguées, ainsi que les études de rentabilité nécessaires.

La mise en œuvre de ce mandat parlementaire s'est heurtée à d'énormes difficultés techniques, juridiques et politiques. Les difficultés techniques découlaient du manque d'informations complètes sur l'état des systèmes d'irrigation existants en Espagne ; les difficultés juridiques résidaient dans le réseau complexe de règles et de réglementations régissant l'eau et la planification de l'irrigation en Espagne ; et les difficultés politiques découlaient de la répartition des compétences en matière d'irrigation, relevant des États autonomes.

L’élaboration et l’approbation d’un Plan national d’irrigation par le gouvernement espagnol reposent sur l’article 149.1.13 de la Constitution espagnole, qui confère à l’État la compétence exclusive d’établir “ les principes fondamentaux et la coordination de la planification générale de l’activité économique ”. Ce pouvoir légitime le gouvernement espagnol à proposer un plan d’irrigation qui, conformément à la doctrine constitutionnelle, s’appuie sur le consensus, la coopération et la collaboration entre l’État et les Communautés autonomes dans le cadre d’une mission commune impliquant deux domaines de compétence dédiés à la promotion et au développement harmonieux de l’irrigation en Espagne.

Pour se conformer à ce mandat parlementaire, les travaux et études nécessaires à l'élaboration d'un Plan d'irrigation ont débuté fin 1994. Ainsi, en février 1996, le Conseil des ministres a approuvé un avant-projet de Plan national d'irrigation, dont l'échéance s'étendait jusqu'en 2005. L'achèvement des études de référence sur l'état actuel des systèmes d'irrigation existants et projetés, la nécessité d'aligner les plans d'action en matière d'irrigation sur les politiques de l'UE et, enfin, le processus d'élaboration conjointe avec les Communautés autonomes des programmes de développement rural pour la période 2000-2006, ont tous conduit à une mise à jour de cet avant-projet, tant au niveau de ses objectifs spécifiques que de son calendrier de mise en œuvre. Lors de la définition de ce nouvel horizon temporel, il a été tenu compte du fait que l'obtention de financements communautaires exigeait que ce nouvel horizon coïncide avec la période de programmation des fonds structurels communautaires, dont la planification couvre la période 2000-2006 et l'exécution s'étend jusqu'en 2008.

Les programmes de développement rural (2000-2006) comprennent des actions d'amélioration des structures agricoles, notamment des mesures de gestion des ressources en eau. À ce titre, ces programmes bénéficient de financements européens pour cofinancer les investissements en irrigation, tant dans les régions relevant de l'Objectif 1 (Andalousie, Asturies, îles Canaries, Castille-La Manche, Castille-et-León, Estrémadure, Galice, Murcie et Communauté valencienne) que dans les régions hors Objectif 1 (Aragon, îles Baléares, Catalogne, La Rioja, Madrid, Navarre et Pays basque), ainsi qu'en Cantabrie, région en transition.

1.5 Principes généraux et lignes directrices d'une nouvelle politique d'irrigation : plan national d'irrigation

La planification de l’irrigation doit répondre à une série de principes généraux et de lignes directrices qui intègrent les changements institutionnels, économiques et sociaux, ainsi que les nouvelles tendances, les approches conceptuelles et les critères inclus dans le traité sur l’Union européenne et dans les règlements et directives qui affectent directement ou indirectement le développement de l’irrigation.

Les principes généraux du Plan national d’irrigation Horizon 2008 sont la durabilité, la cohésion, la multifonctionnalité, la compétitivité, l’équité, la flexibilité, la coresponsabilité et la coordination.

Le principe de durabilité s'applique aussi bien aux nouveaux systèmes d'irrigation qu'à l'amélioration et à la consolidation des systèmes existants. Il englobe la durabilité environnementale, mais aussi économique et sociale. En effet, un système d'irrigation ne sera pas durable si sa production n'est pas rentable ou si les agriculteurs des zones irriguées abandonnent leurs communautés rurales.

Le principe de cohésion implique la planification d'un ensemble de systèmes d'irrigation sociale, dont le but est de maintenir la population dans les zones rurales en déclin (développement rural) et ainsi de contribuer à réduire les différences de revenus et de qualité de vie entre ces zones rurales fragiles et les zones rurales et urbaines développées.

La multifonctionnalité est un autre principe général qui doit guider la planification de l'irrigation. Il s'agit d'appliquer à l'irrigation ce nouveau concept introduit par l'Agenda 2000 dans le cadre de la définition du modèle agricole européen. L'irrigation doit donc remplir non seulement sa fonction traditionnelle de production alimentaire, à laquelle il faut désormais ajouter la production d'aliments sains et de qualité, mais aussi de nouvelles fonctions telles que la préservation des ressources naturelles – en l'occurrence, les ressources en eau –, du paysage et du milieu rural, ou encore le maintien de la population dans les zones rurales défavorisées afin d'éviter leur exode rural, ce qui est lié au principe de cohésion économique et sociale.

La compétitivité est un principe essentiel, indissociable du principe de durabilité : seule une irrigation compétitive est durable. Il convient toutefois d’approfondir la définition de ce principe afin d’intégrer certains éléments à prendre en compte lors de l’élaboration du Plan national d’irrigation (PNI). Aujourd’hui, la compétitivité internationale est fortement faussée par des facteurs juridiques, institutionnels et politiques. En effet, la condition de “ …“ceteris paribus”Le principe fondamental de comparaison de la compétitivité de la production agricole entre les pays n'est pas respecté, en raison d'importantes différences dans les politiques agricoles, sociales et environnementales, ainsi que dans les réglementations juridiques et l'organisation institutionnelle, ce qui perturbe considérablement les analyses de la compétitivité agricole. L'Organisation mondiale du commerce (OMC) s'efforce de prévenir les distorsions par le biais des politiques agricoles, mais n'a pas encore traité celles qui découlent des réglementations relatives au travail, à l'environnement, aux questions sociales et autres.

L'équité, en tant que principe général d'aménagement du territoire, peut être interprétée dans son acception territoriale ou du point de vue des usagers. La première acception relève du principe de cohésion et ne sera donc pas développée ici. Quant à la seconde, elle implique le maintien d'un équilibre entre les différents groupes d'usagers afin que les avantages accordés aux uns n'affectent pas négativement les autres ni ne faussent les marchés, ce qui serait préjudiciable aux agriculteurs et aux consommateurs. La conversion en terres irriguées de vastes superficies, où la production dominante repose sur des cultures bénéficiant de subventions de la PAC, sous réserve de certaines limitations, illustre l'application de ce principe.

Le principe de flexibilité doit être intégré à la planification afin de l'adapter, sans rigidité, à l'évolution du secteur agricole et à l'allongement des délais de maturation des systèmes d'irrigation, dans un délai initial fixé à 2008, qui coïncide avec la période de mise en œuvre des fonds européens déjà approuvés pour la période 2000-2006. Ce principe est fondamental, compte tenu du caractère quasi imprévu et, surtout, de la rapidité avec laquelle surviennent les crises politiques récentes et successives (effondrement de l'URSS, crise des Balkans, soulèvements en Asie, instabilité politique en Amérique latine et contestation de la mondialisation) et économiques (Mexique, Russie, Indonésie, Brésil, Japon et Argentine). Nul ne peut prédire l'évolution future des équilibres géopolitiques mondiaux, de la situation économique, de la sécurité alimentaire, des réglementations et organisations internationales, des flux migratoires et de capitaux, de la révolution biotechnologique et d'autres facteurs. Seule une planification flexible, régulièrement réexaminée, permet de se prémunir contre ces nombreuses incertitudes.

Le principe de responsabilité partagée découle du fait que les compétences en matière d'irrigation sont partagées entre l'État central et les collectivités territoriales. Concrètement, ce principe se traduit par la participation des deux niveaux de gouvernement à la planification, à la mise en œuvre et au financement des projets d'irrigation. Logiquement, la responsabilité partagée implique la coopération : ces projets doivent donc être planifiés et approuvés conjointement par le ministère de l'Agriculture, de la Pêche et de l'Alimentation et les services régionaux compétents des collectivités territoriales en matière d'irrigation.

Enfin, le principe de coordination institutionnelle doit être appliqué afin d'assurer la cohérence indispensable des actions des autorités agricoles et de gestion de l'eau, tant au niveau national que régional. Ceci aura sans aucun doute un effet multiplicateur sur l'efficacité combinée de la planification hydrologique et de l'irrigation. La cohérence actuelle entre ces deux cadres de planification représente un progrès décisif pour l'amélioration de la gestion de l'eau en Espagne. Il ne faut pas oublier que la planification de l'irrigation est une planification à court et moyen terme, dont l'horizon temporel dépend de la situation actuelle, mais qui offre une flexibilité suffisante pour s'adapter aux objectifs de la planification hydrologique.

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Conformément à ces principes généraux, le Plan national d’irrigation doit être plus qu’un simple catalogue de travaux et d’actions publics répartis sur le territoire selon des critères de proportionnalité fondés sur certains indicateurs ; il doit être l’expression et le reflet d’une nouvelle politique d’irrigation visant à développer les zones rurales, en intégrant l’activité productive à la conservation des ressources naturelles et au respect de l’environnement, conformément aux orientations suivantes :

Afin de renforcer le territoire, il est essentiel de prévenir ou de réduire l'exode rural et le vieillissement de la population, notamment dans les zones en déclin où la transformation de petites parcelles de terre présente un grand intérêt pour le maintien de la population active et la création et la pérennisation d'emplois agricoles. L'activité économique indirectement liée à la production dans ces zones irriguées contribuera également à garantir le maintien des services essentiels et à diversifier les revenus du travail et du capital propres aux régions concernées.

Améliorer le niveau de vie des agriculteurs en augmentant la productivité du travail et les revenus agricoles, et en favorisant la croissance économique de leurs exploitations. Cela contribuera à attirer de jeunes agriculteurs suffisamment formés et compétents pour renforcer la compétitivité des exploitations irriguées et encourager une utilisation plus efficiente de l'eau.

Afin d’organiser la production et les marchés agricoles, de consolider un système agroalimentaire compétitif, durable et diversifié, et de l’adapter à la PAC, notamment à ses restrictions et limitations de production, le plan d’irrigation s’inspire d’une vision intégrée de la production de produits agroalimentaires finis. Selon cette vision, l’amélioration de la standardisation et de la qualité, ainsi qu’une meilleure adéquation aux marchés finaux, permettent non seulement d’accroître la rentabilité des exploitations agricoles, mais aussi aux industries de transformation et de distribution d’être plus compétitives sur le marché unique européen.

L'amélioration des infrastructures de distribution et d'application de l'eau d'irrigation vise à rationaliser l'utilisation des ressources en eau, à réduire la pollution agricole des eaux de surface et souterraines et à promouvoir la modernisation des systèmes d'irrigation par l'intégration d'innovations technologiques permettant des techniques d'irrigation moins consommatrices d'eau. Le plan d'irrigation conçoit la gestion de l'eau comme un processus continu, s'étendant du réservoir ou de la nappe phréatique jusqu'à l'installation. Tout au long de ce processus, de nombreuses opportunités existent pour améliorer la productivité des ressources utilisées, mais sa complexité exige l'application de méthodes intégrées. Sans ces méthodes, il est impossible d'identifier la combinaison d'actions la plus efficace pour chaque situation et contrainte budgétaire.

Intégrer des critères environnementaux dans la gestion des terres et de l'eau afin de prévenir la dégradation, de permettre la reconstitution des aquifères et des précieux espaces naturels (zones humides), de protéger la biodiversité et les paysages, et de réduire les processus de désertification.

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Ces principes et orientations générales conduisent à de nouvelles orientations en matière de politique d'irrigation qui, de manière équilibrée, sont destinées à être promues par ce Plan national d'irrigation en termes de priorités et de coresponsabilité pour les actions à développer.

En premier lieu, l’amélioration, la modernisation et la consolidation des systèmes d’irrigation existants, notamment ceux visant à rationaliser l’utilisation de l’eau, sont considérées comme prioritaires. À moyen terme, le lancement de transformations à grande échelle dans de nouvelles zones irriguées est exclu. Les seules transformations envisagées par ces orientations sont des projets d’irrigation à petite échelle dans des zones rurales défavorisées ou relativement sous-développées, dans le but de créer des emplois, de maintenir la population et de diversifier la production, contribuant ainsi à l’organisation et à l’équilibre socio-économiques du territoire. Dans les zones où des plans de transformation sont actuellement en cours, ces plans se poursuivront à une échelle modérée, mais selon des critères de sélection fondés sur la rentabilité, l’optimisation des investissements existants et la durabilité productive, sociale et environnementale.

Deuxièmement, la mise en œuvre des actions sera partagée et coordonnée entre les différentes administrations publiques compétentes en matière d'irrigation. Cette coordination est assurée par cette planification sectorielle, le ministère de l'Agriculture, de la Pêche et de l'Alimentation (MAPA) et les Communautés autonomes s'accordant sur les objectifs territoriaux, coordonnant les actions et établissant conjointement les instruments de mise en œuvre, parmi lesquels figurent les accords de collaboration spécifiques.

Enfin, les nouvelles directives renforcent la coresponsabilité des irrigants dans les actions qui les concernent, puisque les mécanismes de soutien actuels sont élargis de nouvelles possibilités pour accélérer et financer les projets d'amélioration, de modernisation et de consolidation des zones irriguées.

Ces lignes directrices instaurent un équilibre raisonnable entre les fonctions productives, sociales et territoriales de l'agriculture irriguée, d'une manière compatible avec la fourniture de biens publics environnementaux.

2 Développement du PNR : synthèse méthodologique et structure générale

Le processus technique d’élaboration du Plan national d’irrigation (PNR) a suivi une série de phases interdépendantes, qui se sont déroulées dans un contexte de changements réglementaires et institutionnels ayant une incidence sur la planification sectorielle de l’irrigation. Cette séquence d’élaboration, correspondant aux différents chapitres qui structurent le Plan, a été la suivante :

Cette séquence est décrite plus en détail dans les deux schémas ci-joints.

1. Informations de base et études

La planification et la programmation des actions doivent s'appuyer sur des informations préalables, multidisciplinaires et aussi larges que nécessaire, concernant sa base physique et territoriale ainsi que toutes les relations complexes et les interactions entre le développement économique, l'équilibre régional et la durabilité productive, sociale et environnementale.

Par conséquent, la collecte, la mise à jour et le traitement des informations et des données statistiques obtenues de différentes sources sur l'environnement physique et humain, différents aspects de l'économie agricole et les questions environnementales ont été effectués, avec lesquels des bases de données graphiques et documentaires ont été créées, dont la gestion et l'exploitation sont effectuées par le biais du Système d'information géographique (SIG) du ministère de l'Agriculture, de la Pêche et de l'Alimentation.

À partir de ces informations et des études réalisées, le chapitre 3 résume les aspects les plus caractéristiques de l'agriculture en lien avec l'irrigation. Les premières sections présentent des données sur les conditions naturelles dans lesquelles se déroule l'activité agricole (section 3.1) et décrivent le contexte démographique des zones rurales ainsi que l'influence de l'irrigation sur les tendances démographiques et l'emploi rural (section 3.2).

Les sections suivantes du chapitre tentent de situer l'agriculture dans ses chiffres macroéconomiques, la contribution de l'activité agricole à l'économie et à l'emploi général (section 3.3) et ses structures productives de dimension physique et économique (section 3.4).

Les références à l’industrie et au commerce alimentaires sont nécessaires car ils sont la destination d’une grande partie des nombreuses cultures irriguées et sont cruciales pour leur avenir (sections 3.6 et 3.7 respectivement).

En matière de planification de l'irrigation, notamment face aux nouveaux développements, il est essentiel d'étudier les options de production potentielles et les perspectives de marché. La section 3.5 décrit les différents secteurs réglementés par les organismes de marché communs (OMC), analyse leur situation en Espagne et évalue les possibilités de production compatibles avec une irrigation accrue. Ces évaluations doivent être considérées comme des estimations susceptibles d'être révisées à tout moment, compte tenu de l'interdépendance des marchés de produits, caractéristique du secteur agricole (à titre d'exemple, la crise de l'ESB offre de nouvelles opportunités de production de protéines végétales irriguées pour l'alimentation animale, opportunités qui n'existaient pas il y a encore quelques années).

Enfin, la section 3.8 examine, en raison de leur impact sur l’irrigation, les politiques et limitations environnementales et relie les zones irrigables aux territoires soumis à différents niveaux de protection de la conservation.

2. Analyse et diagnostic de la situation actuelle

Après avoir établi le contexte physique, social, économique et environnemental dans lequel l'agriculture s'inscrit, il convient d'analyser, d'une part, la situation des terres irriguées et de diagnostiquer les problèmes les plus pertinents de celles actuellement exploitées ou en cours d'aménagement, et d'autre part, le potentiel d'initier de nouvelles transformations. À cette fin, des études ont été menées dans divers domaines, parmi lesquels les plus importants sont les suivants :

– Caractérisation et classification des systèmes d’irrigation existants dans les zones en cours de transformation et autres zones potentiellement irrigables.

– Économie des exploitations agricoles liées à l'irrigation.

– Demande et consommation d'eau.

– Environnement

- Énergie

S’appuyant sur ces études antérieures, le chapitre 4 résume les conclusions obtenues. Ainsi, les sections 4.2, 4.3 et 4.4 évaluent respectivement les zones irrigables et irriguées sous différents angles (systèmes d’irrigation, source d’eau, affectations, état des infrastructures, etc.), les zones irrigables en cours d’aménagement (statut administratif, caractéristiques du territoire, systèmes d’irrigation, sol, production actuelle des ouvrages, etc.) et les nouvelles zones potentiellement irrigables.

Pour compléter le diagnostic de la situation, les sections suivantes du chapitre 4 présentent une analyse économique des exploitations agricoles en relation avec l'irrigation (4.5), l'étude des problèmes liés aux eaux souterraines (4.6), l'analyse de la répartition de l'irrigation dans les différents espaces territoriaux (4.7), la synthèse de l'état de l'environnement en relation avec l'irrigation (4.8), l'étude de la consommation et de la demande globale d'eau (4.9) et l'évaluation de l'irrigation à la lumière de la planification énergétique (4.10).

3. Priorités, objectifs et programmation

La dernière étape de la planification consiste à formaliser la priorité des actions dans le délai imparti, à déterminer les objectifs à atteindre et à programmer les procédures administratives, le calendrier, le financement, les investissements, etc. nécessaires. C’est précisément le contenu du chapitre 5, qui, dans la section 5.2, établit la priorité et les objectifs généraux, et dans la section 5.3, spécifie les actions, réparties en trois types d’actions (amélioration, projets d’irrigation en cours et projets d’irrigation communautaires), dûment territorialisées, et un programme de soutien (formation, évaluation du système d’irrigation, surveillance environnementale, etc.).

La section 5.4 quantifie et territorialise les investissements nécessaires pour atteindre les objectifs proposés et le financement prévu.

Enfin, la section 5.5 évalue certains des effets attendus de la mise en œuvre du Plan national d’irrigation, tels que la consommation et les économies d’eau, les effets énergétiques et l’impact sur l’emploi.

3 Références de base du secteur agricole et de l'irrigation

3.1 L'environnement physique : climat, sol et eau

La connaissance des ressources de base est essentielle à tout type de planification, et notamment à l'irrigation.

Les facteurs physiques qui influencent le développement de l'agriculture irriguée sont principalement le climat, le sol et l'eau. Le climat, notamment l'ensoleillement et la température, détermine les types de cultures possibles et la productivité des terres irriguées. Le sol est moins limitant, car les zones irriguées correspondent généralement aux sols les plus fertiles, et la superficie des terres propices à l'irrigation est bien supérieure à celle permise par les ressources en eau et les contraintes socio-économiques. L'eau influence le développement de l'agriculture irriguée en fonction de sa qualité et de sa disponibilité.

3.1.1 Climat : précipitations et températures

La péninsule Ibérique, dans son ensemble, se situe dans la zone climatique méditerranéenne tempérée, caractérisée par des hivers froids et des étés chauds, avec des précipitations concentrées au printemps et en automne et une sécheresse durant les mois d'été. Malgré ces caractéristiques générales, on observe une grande diversité de climats régionaux liés à l'altitude, à la topographie complexe du territoire et à son exposition aux fronts atlantiques et à l'influence méditerranéenne.

L'existence de deux zones distinctes dans la péninsule en termes de précipitations est claire : “ l'Espagne sèche ” située au sud et “ l'Espagne humide ” située au nord.

La région dite “ Espagne humide ” bénéficie d'une pluviométrie moyenne supérieure à 800 mm, atteignant occasionnellement 2 000 mm. Elle s'étend sur le nord de la péninsule Ibérique, de Gérone à La Corogne, et est associée aux massifs montagneux galicien, cantabrique et pyrénéen. Elle correspond aux bassins Galice-Costa, Nord et septentrional, ainsi qu'à la partie nord des bassins intérieurs de Catalogne et à la partie nord du bassin de l'Èbre. Dans les zones intérieures, associées aux chaînes de montagnes, on observe des zones humides au sein de régions nettement plus sèches. Par exemple, la pluviométrie la plus élevée de la péninsule Ibérique, avec 2 000 mm/an, est enregistrée dans le bassin du Guadalquivir, et plus précisément dans la Sierra de Grazalema (ouest de l'Andalousie). Des précipitations supérieures à 700-800 mm/an sont également observées dans les monts de Gredos, sur les hauts sommets du Système ibérique, dans les monts de Guadarrama, la Sierra de Gata, la Sierra de Cazorla et la Sierra de Segura, ainsi que dans d'autres régions.

L’Espagne sèche (400-600 mm) comprend les plateaux du nord et du sud, le bassin de l’Èbre (à l’exclusion des Pyrénées), le Levant, le bassin du Guadalquivir, le bassin sud et la majeure partie des archipels. Au sud-est et dans certaines zones intérieures se trouvent les régions les plus arides de la péninsule, avec des précipitations inférieures à 400 mm, voire parfois même inférieures à 200 mm.

La transition entre l'Espagne sèche et l'Espagne humide s'effectue le long de zones intermédiaires, avec des précipitations comprises entre 600 et 800 mm, principalement au pied des chaînes de montagnes.

En ce qui concerne la saisonnalité des précipitations, on peut distinguer le régime méditerranéen, avec des maximums au printemps et en automne, qui s'étend principalement sur la partie orientale de la péninsule, et le régime océanique, avec des maximums en hiver, qui s'étend sur les régions occidentales et cantabriques.

La sécheresse estivale touche toute la péninsule, bien qu'elle soit plus aiguë dans la moitié sud.

L'analyse des températures révèle que les moyennes annuelles présentent une variabilité spatiale importante, influencée par l'altitude et la continentalité. Concernant les fluctuations de température, on peut distinguer les éléments suivants :

Les deux plateaux et la vallée de l'Èbre présentent des variations de température marquées. L'influence maritime y est fortement atténuée et le rayonnement thermique entraîne un refroidissement important en hiver, avec des inversions de température dans les vallées où l'air froid s'accumule et où les gelées radiatives sont fréquentes. En été, ces mêmes phénomènes provoquent un fort réchauffement de la surface et de l'air environnant.

Les régions situées le long de la côte nord et une grande partie de la côte atlantique connaissent des hivers doux et des étés frais en raison de l'influence atlantique présente tout au long de l'année.

Certaines régions du littoral méditerranéen connaissent des hivers doux en raison de l'influence maritime et de leur position orographique abritée des flux froids du nord, et des étés très chauds en raison de la petite taille de cette mer et des fréquentes inversions de température.

3.1.2 Types agroclimatiques

La caractérisation climatique du pays a été réalisée sur la base de la classification agroclimatique de Papadakis, obtenue à partir de l'Atlas agroclimatique national.

Le système développé par Papadakis repose sur le principe original de définir la nature et le potentiel d'un climat en fonction des cultures qui peuvent y pousser. À cette fin, et conformément aux besoins écologiques des plantes cultivées, il les classe selon leurs exigences de température hivernale et estivale, ainsi que leur résistance au gel et à la sécheresse. Ceci permet de définir une zone ou une saison à l'aide de cultures indicatrices spécifiques dont les exigences sont connues et satisfaites au sein de cette zone.

Il considère que les caractéristiques fondamentales d'un climat qui affectent le développement des cultures sont au nombre de deux : le régime thermique sous ses deux aspects, de type hivernal et de type estival, et le régime d'humidité.

En ce qui concerne les principaux types de climats ou écoclimats, les groupes fondamentaux suivants sont représentés en Espagne : le méditerranéen, qui, avec ses diverses variantes, occupe la plus grande superficie, le maritime, le continental et, enfin, le désertique, présent sur une superficie réduite dans les îles Canaries.

Dans le chapitre correspondant consacré à la caractérisation et à la classification des systèmes d'irrigation existants, la distribution et la localisation des systèmes d'irrigation dans les différents types climatiques prédominants dans le pays sont détaillées.

3.1.3 Indice climatique du potentiel agricole de L. Turc

L'indice climatique de potentiel agricole de Turc permet d'établir le potentiel productif d'un territoire et de comparer ce potentiel entre différentes zones.

La méthode est basée sur l'existence d'une corrélation entre les valeurs de certaines variables climatiques, sur une période donnée (un mois, une saison, une année) et la production, exprimée en tonnes métriques de matière sèche par hectare, d'une plante adaptée et cultivée dans des conditions techniques normales actuelles, c'est-à-dire sur un sol bien labouré et fertilisé.

Bien que la relation entre l'indice de production et les cultures varie selon les cultures, il est clair que seule la valeur numérique de l'indice permet de classer les zones en fonction de leur capacité productive, plus ou moins élevée. Dans ce cadre, une distinction sera faite entre les résultats obtenus en conditions de culture sèche et ceux obtenus en conditions d'irrigation (en supposant que l'approvisionnement en eau ne constitue pas un facteur limitant).

La comparaison de l'indice annuel des terres arides et des terres irriguées au même endroit nous permet d'établir l'augmentation globale que représente, d'un point de vue productif, la transformation en terres irriguées dans la zone considérée.

Deuxièmement, une fois les conditions de culture établies, qu'il s'agisse de terres arides ou irriguées, l'indice facilite la comparaison des potentiels de production interzonaux pour une culture donnée, exprimant les différences attribuables à l'un quelconque des facteurs climatiques intégrés dans son élaboration, en termes strictement productifs.

L'indice Turc pour les zones arides, pour l'ensemble du territoire national, se situe entre des valeurs inférieures à 5 et proches de 45. Les indices les plus bas se trouvent à la fois dans les sous-plateaux et dans le sud-est, et les indices les plus élevés dans les zones côtières cantabriques et, plus précisément, dans la zone de moyenne montagne cantabrique-pyrénéenne.

Pour l'irrigation, les indices les plus faibles se trouvent dans les hauts plateaux intérieurs, avec des valeurs proches de 15. Le potentiel maximal correspond à l'ensemble de la bande côtière méditerranéenne et son prolongement atlantique, jusqu'à la dépression du Guadalquivir, avec des valeurs d'indice avoisinant les 60. Dans cette zone, le potentiel agricole maximal se situe dans le sud-est et les îles de l'archipel des Canaries, où la valeur dépasse 60 et atteint même plus de 65 dans certaines stations.

3.1.4 Le sol

Pour l'étude générale des caractéristiques des terres, la carte pédologique au 1/1 000 000 du CSIC, couvrant l'ensemble du territoire national, a été utilisée. Ses unités peuvent être converties en leurs équivalents dans d'autres classifications (enquêtes pédologiques de l'USDA et de la FAO). Les études d'occupation des sols à l'échelle 1/100 000 et les cartes des cultures et de l'occupation des sols ainsi que les classifications agroécologiques à l'échelle 1/50 000, réalisées par le ministère de l'Agriculture, de la Pêche et de l'Alimentation, ont également été prises en compte, de même que les études d'occupation des sols menées par la Direction générale du développement rural dans les différents bassins hydrographiques. Les caractéristiques générales des terres actuellement irriguées et des zones potentiellement destinées à la conversion ont également été évaluées.

L’objectif est de dresser un panorama des systèmes d’irrigation actuels, avec leurs problèmes liés aux limitations de leurs paramètres physiques, climatiques, pédologiques et liés à l’eau d’irrigation, et, d’autre part, de présenter un aperçu des terres des différents bassins en vue de nouvelles transformations.

L'étude par bassin révèle le fort potentiel climatique du sud-ouest, du sud, du littoral méditerranéen et des archipels aux sols propices à l'irrigation. Même lorsque le sol n'est pas adapté, la création de sols artificiels est une pratique courante.

Il apparaît souvent que le facteur sol n'est pas le facteur le plus limitant pour la mise en œuvre de divers systèmes d'irrigation, l'eau étant plus importante, tant en qualité qu'en quantité, et le climat étant un facteur déterminant pour certaines cultures.

3.1.5 Eau

Les ressources en eau de l'Espagne péninsulaire, d'une superficie de près de 500 000 km², sont déterminées par sa topographie, son climat et sa situation géographique. Les précipitations annuelles moyennes de 684 mm, soit 346 000 hm³/an, génèrent un ruissellement moyen de 220 mm, fournissant un volume de ressources naturelles de 111 000 hm³ en moyenne par an. De ce volume, un peu plus de 82 000 hm³ sont des eaux de surface et environ 29 000 hm³ des eaux souterraines, dont environ 2 000 hm³ proviennent d'aquifères se déversant directement dans la mer.

Sur l'ensemble des ressources en eau du pays, seulement 91 % sont utilisables à l'état naturel, avec une demande uniforme. Ce pourcentage chute à moins de 51 % pour l'irrigation, dont les besoins varient considérablement durant la saison sèche, dépassant largement ceux de la saison des pluies. Cette situation a nécessité la construction de nombreux barrages (1 174), dont la capacité totale de retenue, barrages de plus petite taille inclus, atteint 56 000 hm³, bien que les ressources régulées disponibles soient réduites à 43 000 hm³. La régulation de toutes les ressources naturelles n'est pas économiquement viable ; le potentiel de régulation est estimé à environ 70 000 hm³.

La répartition géographique des ressources en eau est très inégale. La zone nord, qui représente 111 % de la superficie de la péninsule ibérique, fournit 401 % des ressources, mais à un coût élevé. Les 891 % restants fournissent 601 % des ressources, présentent un débit inférieur à la moyenne et des valeurs très variables (l'Èbre, le Douro, le Tage et les Pyrénées orientales affichent des valeurs plus élevées). De même, la couverture par habitant varie (le littoral du Levant et les îles Canaries présentent les taux les plus faibles).

Du point de vue de la gestion des ressources, le territoire national est divisé en bassins fluviaux définis dans la loi sur l'eau comme le territoire dans lequel les eaux s'écoulent vers la mer par un réseau de canaux secondaires qui convergent vers un seul canal principal.

Les bassins fluviaux peuvent être intercommunaux lorsque le territoire qu'ils comprennent appartient à plusieurs communautés autonomes et intracommunautaires lorsqu'ils sont inclus dans une seule communauté autonome.

Les bassins intercommunautaires dépendent organiquement du MIMAM, et les bassins intracommunautaires (Galicia Costa, bassins intérieurs de Catalogne, îles Baléares et îles Canaries) ont été transférés aux administrations autonomes respectives.

Pour la gestion des ressources naturelles, les bassins versants sont divisés en zones et sous-zones hydrographiques. Pour la gestion des ressources disponibles, afin de répondre aux besoins en eau, ils sont divisés en systèmes et sous-systèmes d'exploitation. Un résumé de ces deux classifications de zonage est présenté dans le tableau suivant.

BASSIN HYDROGRAPHIQUE : SUPERFICIE (km²)²), ZONES ET SYSTÈMES DE GESTION

3.1.6 Résumé

L'agriculture espagnole opère dans des conditions physiques plus difficiles que les autres systèmes agricoles avec lesquels elle est en concurrence.

Les températures extrêmes, tant en hiver qu'en été, entravent les cultures alternatives ou les placent dans des situations marginales.

Les précipitations sont non seulement rares sur une grande partie du pays, mais elles sont aussi inégalement réparties tout au long de l'année agricole. La vulnérabilité de l'agriculture espagnole face aux aléas climatiques se traduit par près de 3,5 millions d'hectares de terres en jachère chaque année ; ce chiffre est comparable à celui des terres irriguées, ce qui témoigne des efforts déployés pour, d'une part, pallier la rareté de l'eau, élément essentiel à l'activité productive, et, d'autre part, tirer parti de l'ensoleillement favorable du climat méditerranéen.

La diversité physique des régions est très élevée et détermine des types d'agriculture très diversifiés, avec une certaine spécialisation productive, ce qui engendre dans de nombreuses régions une grande dépendance économique et sociale à l'égard d'une culture spécifique (les oliveraies et les vignobles, par exemple).

3.2 Démographie et population active

3.2.1 Introduction

Dans les études sur les problèmes de développement économique, les conditions démographiques des territoires touchés par les processus de croissance sont considérées comme un facteur déterminant pour la réussite de tout programme ou mesure envisagé, qu'il s'agisse de stratégies de développement inscrites dans un plan ou d'initiatives plus spontanées et endogènes. Dans les deux cas, la pérennité des investissements dépend essentiellement des ressources humaines mobilisées dans le projet.

La mise en œuvre de l'irrigation constitue l'une des mesures de développement rural ayant le plus fort impact territorial, affectant clairement les populations concernées, modifiant leurs attentes à court terme et en suscitant d'autres attentes aux répercussions à long terme.

La fraction de la population totale en âge de participer à une activité économique, c'est-à-dire celle qui contribue activement à la vie économique, constitue une catégorie à la fois démographique et économique. L'évolution de cette population active, ainsi que sa structure et sa répartition sur le territoire, permettent d'évaluer le potentiel productif, c'est-à-dire la capacité d'emploi mobilisable par une initiative de développement telle que l'irrigation d'une zone ou d'une région.

Le potentiel démographique et le potentiel de main-d'œuvre façonnent le cadre des programmes de développement qui prennent en compte la résonance territoriale de leurs programmes d'action.

Dans le cadre de la planification de l'irrigation, qui par sa nature même a un impact direct sur le territoire, il convient de prendre en compte les points importants suivants : l'évolution et les taux annuels de croissance ou de régression de la population et sa répartition territoriale, l'évolution de la population agricole et ses relations avec l'activité dans son ensemble ainsi que ses relations avec la transformation des terres en terres irriguées.

3.2.2 Évolution de la population espagnole

La population espagnole a évolué différemment de ses voisins, dans un contexte de taux de croissance plus élevés. Toutefois, ces dernières années, cette tendance s'est inversée. Actuellement, le taux de croissance démographique espagnol est comparable à celui de l'UE, voire légèrement inférieur si l'immigration est exclue.

La population espagnole est passée de 30 583 466 habitants en 1960 à 40 251 100 habitants en 2000. Cependant, le taux de croissance démographique a évolué vers une baisse, passant de 1,011 % par an entre 1960 et 1981 à 0,44 % par an entre 1981 et 1991, poursuivant sa tendance négative entre 1991 et 1996 où il a atteint 1,5 % par an.

Au cours de la dernière période analysée, on a constaté un certain redressement de cette tendance régressive, principalement dû à la croissance de l'immigration, ce qui n'empêche toutefois pas les estimations des taux de croissance d'être négatives à partir de 2011, si les tendances démographiques actuelles se maintiennent et en l'absence de mouvements migratoires.

Considérée dans son ensemble, la population espagnole a évolué comme le montrent les indicateurs suivants, qui expriment clairement un processus de rapprochement des paramètres démographiques de tous les pays européens.

INDICATEURS DÉMOGRAPHIQUES

L'évolution démographique survenue en Espagne au cours des quarante dernières années s'est traduite par une baisse du taux brut de natalité de 12,2 points (de 21,6 à 9,4 naissances pour mille habitants), tandis que le taux de mortalité est resté stable, ce qui a conduit à un fort processus de vieillissement, avec des effets d'intensité différente selon le degré de ruralité des centres de population.

L’augmentation de l’espérance de vie à la naissance, qui a progressé de 8,5 ans entre 1960 et 1996, et celle du taux de survie de la population âgée de plus de 65 ans, qui a augmenté de 11,3 points, témoignent clairement des conditions d’évolution prévisible de la population et de ses répercussions prévisibles sur la structure des services sociaux.

On observe une tendance des taux de croissance naturelle vers la stagnation démographique, passant d'une contribution annuelle à la population de 12,9‰ à une incorporation de moins d'un demi-point en 1998 (0,49‰).

Au-delà de la perspective globale considérée ci-dessus, la carte n° 7 montre l’évolution de la population espagnole sur la base territoriale qui constitue la régionalisation agricole préparée par le ministère de l’Agriculture, de la Pêche et de l’Alimentation et publiée en 1996, qui est considérée comme la plus appropriée pour se rapporter aux zones irriguées.

Les taux de croissance démographique annuels cumulés au niveau des districts entre 1981 et 1996 (ou leurs valeurs négatives : déclin démographique) permettent d’observer son évolution et de mettre en évidence la tendance au dépeuplement des districts intérieurs, avec un transfert constant de population vers les régions côtières et les grandes agglomérations. La tendance au niveau des districts se réfère à l’année 1996, car il s’agit de la dernière année pour laquelle des données officielles du registre de population sont disponibles jusqu’au recensement suivant, en octobre 2001.

Le déclin démographique survenu entre 1981 et 1996 est particulièrement visible dans les districts de la Lusitanie intérieure, jusqu'à la zone irriguée de la basse vallée du Guadiana. Dans cette région, un redressement démographique s'est amorcé et s'est poursuivi vers le sud, jusqu'à la zone irriguée du fleuve Chanza. De nombreux districts montagneux des systèmes central, ibérique et bétique connaissent un dépeuplement important. Tous ces districts disposent de très peu de terres irriguées, à l'exception de quelques zones irriguées plus anciennes (comme El Rosarito).

La comparaison des densités de population entre les deux périodes mentionnées permet une compréhension plus nuancée des informations fournies concernant l'évolution des taux de croissance démographique annuels, en reliant la population au territoire occupé. Cartes n^toi  Les figures 5 et 6 reflètent les densités de population régionales des années 1991 (recensement) et 1996 (registre), établissant quatre catégories reconnues de limites de ruralité : la première, selon les critères de la Commission (directive 466/86/CEE), fixe la limite de population pour les zones défavorisées à 50% de la densité moyenne nationale, ce qui explique pourquoi l'intervalle dans lequel se trouve la densité moyenne de l'Espagne est différent sur chaque carte (77 habitants par km2 en 1991 et 79 en 1996).

Les cartes intègrent les seuils de ruralité définis respectivement par Eurostat et l'OCDE, fixés à 100 et 150 habitants/km².² qui ont été largement utilisées par leurs organismes respectifs pour l'élaboration de leurs stratégies territoriales ou de leurs études et rapports.

Les cartes montrent les régions présentant les problèmes de dépeuplement les plus graves (régions dont la densité de population est inférieure à 10 habitants/km²).² Dans les profils des systèmes montagneux, la menace qui pèse sur le système central, les massifs de la Rioja et certaines zones du plateau céréalier de Castille-et-León est particulièrement préoccupante. Les districts qui composent l'arrière-pays de la Lusitanie, dépourvus d'agriculture irriguée, sont également concernés, avec une densité de population inférieure à 20 habitants/km².² qui peut être considérée comme la limite supérieure des zones menacées.

La carte 8 illustre la répartition inégale de la population, notamment en ce qui concerne la proportion de retraités, concentrée dans les zones ayant subi la plus forte érosion démographique, entraînant une faible densité de population. Ces zones sont donc à la fois plus âgées et plus dépeuplées, atteignant des niveaux de déclin importants dans les régions montagneuses. Les deux Castilles présentent des signes significatifs de vieillissement, atténués par la présence de zones irriguées dans certains districts, un phénomène également observé dans la vallée de l'Èbre. Les zones les moins vieillissantes ne concernent que la partie du territoire située sur les côtes méditerranéennes et atlantiques, où la plus grande complexité territoriale coïncide avec les zones métropolitaines, les zones touristiques majeures et les zones irriguées d'importance économique significative. Le bassin du Guadalquivir constitue un cas unique dans cette répartition territoriale, probablement dû à la vitalité démographique de cette région.

3.2.3 Évolution démographique dans les zones rurales

L’Union européenne a établi, dans le cadre de sa politique d’action structurelle, une définition de l’espace rural qui ne se limite pas à une simple délimitation géographique, mais renvoie au tissu économique et social englobant diverses activités et incluant les espaces naturels et cultivés, ainsi que les villages, les villes, les petites villes et les centres régionaux (L’avenir du monde rural, 1988, p. 39). Cette définition, couvrant un territoire très vaste (plus de 80 % de la superficie de l’Union européenne), a nécessité des définitions plus opérationnelles fondées sur la densité de population ou le nombre d’habitants.

L'une des variables les plus utilisées pour évaluer le degré de ruralité dans les initiatives communautaires successives relatives aux zones rurales est la densité de population. La carte n° 9, qui détaille le degré de ruralité des régions espagnoles, est établie en fonction de la proportion de communes présentant des densités rurales, conformément à la réglementation communautaire, en considérant un seuil de densité de 120 habitants par km².². Conformément aux dispositions des Initiatives communautaires, cette carte permet de relier les communes rurales et les structures urbaines au sein des régions espagnoles, reconnaissant ainsi le degré de ruralité inhérent à chaque région. La carte détaille donc un gradient de ruralité qui facilite l'établissement d'une typologie.

Du point de vue du recensement, les données du Registre de 1999 en Espagne indiquaient une population de 40 202 760 habitants, dont 51 % vivaient dans des communes de plus de 50 000 habitants et 15,4 % dans des communes de moins de 5 000 habitants, comme indiqué dans le tableau ci-joint.

POPULATION DES ENTITÉS MUNICIPALES EN 1999

Entre les recensements de 1960 et 1996, la répartition territoriale de la population a connu une transformation complète, avec une baisse de 47,1 % de la population résidant dans les communes de moins de 5 000 habitants et une hausse de 46,3 % de la population des villes de plus de 50 000 habitants. Autrement dit, le nombre de communes de plus de 50 000 habitants a augmenté de 59,5 % par rapport à 1960. Le tableau ci-dessous détaille les tendances démographiques pour chaque période de recensement. Il met en évidence la forte tendance à l’exode rural, qui s’explique par le calcul de la variation de la population rurale ou semi-rurale (les agglomérations de moins de 10 000 habitants, selon l’INE) et des populations des agglomérations de plus de 10 000, 20 000 et 50 000 habitants, permettant ainsi de préciser la définition de la ruralité.

VARYoA.C.YoÓN DE LA POPULATION (%) DES NOYAUX SELON LEUR TAILLE

D’un point de vue territorial, cela a conduit à la formation de grandes zones métropolitaines qui couvrent de vastes territoires, avec l’émergence d’une agriculture périurbaine dans des proportions importantes dans les régions où agriculture et conurbations coexistent, déterminant l’interaction entre plusieurs grandes villes au sein d’un espace régional.

L’établissement des populations a évolué de manière cohérente avec la redistribution de la population, et deux périodes peuvent être identifiées dans la distribution récente de la population et de l’habitat :

Entre 1981 et 1991, alors que 57,9 % des communes de moins de 2 000 habitants ont perdu plus de 10 % de leur population et que 13,2 % ont connu une croissance supérieure à la moyenne nationale, seules 25,6 % des communes de taille intermédiaire (de 2 000 à 5 000 habitants) ont subi des pertes supérieures à 10 %. Toutefois, parmi ces communes, 27,7 % ont affiché une croissance supérieure à la moyenne nationale de leur catégorie, révélant une tendance irrégulière sur l’ensemble du territoire. Pour les communes de plus de 5 000 habitants, la proportion de centres urbains en croissance est supérieure à celle des centres en déclin, ce qui met en évidence à la fois les mécanismes de restructuration démographique et la tendance à la concentration démographique à partir des zones les plus rurales.

ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DE L'HABITAT AU COURS DE LA PÉRIODE 1981-1991

Les pertes de population durant la période 1981-1991 dans les centres de moins de 2 000 habitants, c’est-à-dire les plus ruraux, sont réparties entre les deux Castilles et l’Aragon (48 % du total des communes ayant perdu plus de 10 % de leur population). Ces communautés autonomes sont en même temps celles qui comptent le plus grand nombre de communes dans cette catégorie (44,2 % du total des communes de moins de 2 000 habitants).

ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DE L'HABITAT AU COURS DE LA PÉRIODE 1991-1999

Entre 1991 et 1999, 38,5 % des communes de moins de 2 000 habitants ont perdu plus de 10 % de leur population, tandis que 19,9 % d’entre elles ont connu une croissance supérieure à la moyenne nationale, réduisant ainsi de moitié le déclin démographique des petites communes rurales (une commune a vu sa population croître pour deux en déclin en 1999, contre une pour quatre lors de la période précédente). Les communes de taille moyenne ont présenté une tendance similaire : 34,1 % d’entre elles ont enregistré une croissance et seulement 9 % une perte de population supérieure à 10 %, alors que lors de la décennie précédente, le rapport entre croissance et perte était pratiquement égal. Pour les communes de plus de 5 000 habitants, la proportion de centres urbains en croissance supérieure à la moyenne nationale est plus élevée que celle des centres en déclin, une situation qui correspond à celle de la période précédente. De même, par rapport à la décennie précédente et aux communes de plus de 10 000 habitants, on observe une augmentation notable du pourcentage de communes connaissant une perte de population supérieure à 10 %.

3.2.4 Évolution des populations et irrigation

L'impact de l'irrigation sur les tendances démographiques est indéniable, même si son influence n'est en aucun cas linéaire. En général, les régions irriguées présentent des densités de population plus élevées et des taux de croissance annuels positifs ; là où le déclin démographique se produit, le taux d'émigration est plus faible que dans les zones non irriguées.

Dans le cas des régions de la bande côtière atlantique-méditerranéenne (voir cartes 5 et 6) qui accumulent certaines des zones avec les densités de population et la superficie les plus élevées avec une irrigation de longue date et un approvisionnement abondant, plusieurs facteurs de croissance se conjuguent, c'est-à-dire qu'elles croissent à la fois en raison de la migration interne et de leur propre potentiel de développement.

Comparez le taux de croissance annuel cumulé de l'Espagne (0,33 % par an entre 1981 et 1996) avec ceux correspondant à l'ensemble de ces régions (plus de 1 % par an) comme détaillé dans la carte n° 7.

En matière d'irrigation continentale, le lien entre croissance démographique et irrigation est tout aussi évident, quoique plus nuancé. Les bassins de l'Èbre et du Guadalquivir se distinguent par la convergence entre les zones irriguées et les fortes densités de population, notamment dans le cours supérieur de l'Èbre, les plaines du Guadiana et les districts de Campo de Calatrava, de La Mancha et d'Albacete Centre, qui présentent une situation territoriale que l'on pourrait qualifier d'“ îlots démographiques ” compte tenu de la faible densité de population environnante.

Les zones irriguées des bassins du Douro et du Tage présentent un profil démographique moins net. Dans un contexte climatique qui ne permet pas de fortes variations de productivité dues à l'irrigation, la fonction de cette dernière, du point de vue démographique, consiste à atténuer la pression migratoire et à maintenir ainsi un niveau de population assurant la viabilité du territoire, qui serait compromise sans elle. Les cartes 5 et 6 montrent que les zones entourant les districts dotés de zones irriguées le long du Douro présentent généralement des niveaux de population inférieurs à ceux des zones irriguées elles-mêmes. En résumé, alors que dans d'autres régions, l'irrigation est un indicateur de développement rural, dans ces districts, elle peut être perçue comme une mesure de soutien à ce développement.

Globalement, la population des différentes régions dotées de zones irriguées présente l'évolution suivante :

ÉVOLUTION DE LA POPULATION DANS LES ZONES IRRIGUÉES (%)

Aux fins de cette analyse, les zones sont considérées comme significativement irriguées si au moins 20 % de leurs terres cultivées sont irriguées. Parmi les zones en deçà de ce seuil, 8,5 millions de personnes vivent dans des régions où moins de 2 % des terres cultivées sont irriguées.

La comparaison de la croissance démographique dans les zones irriguées sur les trois périodes analysées révèle que les taux de croissance intercensitaires y sont systématiquement supérieurs à la moyenne nationale espagnole. Ceci indique un déplacement de population des zones non irriguées vers les zones irriguées.

La densité de population par rapport à l'étendue de la zone irriguée de la région donne la distribution suivante :

DENSITÉ DE POPULATION (HABITANTS/KM)²) SELON LA SURFACE IRRIGUÉE

De manière générale, les zones irriguées les plus performantes sont liées à des processus d'urbanisation qui engendrent leur propre dynamique de diversification et de développement économiques. Les fortes densités de population font coïncider ces deux phénomènes non contradictoires : la tendance croissante à la concentration urbaine correspond à des niveaux de densité plus élevés, liés à la présence, souvent historique, de régions caractérisées par une très forte proportion de terres irriguées et une diversification professionnelle importante.

La structure de la population comparée entre les régions avec et sans irrigation montre des différences de réponse démographique sur les aspects suivants :

a) La structure par âge des zones irriguées est supérieure de plusieurs points à celle des zones non irriguées en termes de proportion de jeunes, ce qui est simplement l'expression des plus grandes opportunités d'emploi dans les premières.

b) Conformément à ce qui précède, le vieillissement de la population est plus important dans les zones sans irrigation.

c) Le monde rural en général présente une tendance sérieuse au dépeuplement de la population féminine, en particulier en âge de procréer, un problème considérablement plus grave dans les zones non irriguées que dans les zones irriguées : le rapport hommes/femmes est équilibré dans ces dernières (100,52) tandis que pour les régions non irriguées, il est de 95,3.

d) Le taux de remplacement de la population entrant et sortant du marché du travail est beaucoup plus favorable dans les zones irriguées, se situant autour de 120 %, tandis que les zones non irriguées sont confrontées au problème du maintien de l'activité ainsi qu'à celui du remplacement des cohortes de population atteignant l'âge de la retraite.

3.2.5 Problèmes des zones rurales difficiles

Les changements majeurs survenus ces dernières années dans les zones rurales, caractérisés par une réduction forte et constante de la main-d'œuvre agricole ainsi que par une diversification économique notable de ces zones, ont engendré une redéfinition du rôle du secteur agricole dans le développement rural.

En outre, la structure professionnelle rurale a connu une profonde transformation sous l'effet des mécanismes de délocalisation industrielle et des nouvelles technologies de l'information et de la communication qui ont facilité un lien plus étroit entre les zones rurales et le système économique mondial, en plus de leur lien traditionnel avec le système agro-industriel, créant ainsi une situation dans laquelle les régions rurales sont perçues comme se développant parallèlement à d'autres dans des conditions difficiles, les premières voyant leur population et leur potentiel économique croître tandis que les secondes perdent des ressources.

Les zones rurales en difficulté peuvent être affectées par certaines des situations suivantes :

a) Zones soumises à la pression du processus d'urbanisation

Les zones rurales et les régions proches des grands centres urbains ou incluses dans des systèmes métropolitains, généralement bien connectées, occupent une grande partie de la bande côtière et des environnements périurbains des grands centres de population de l'intérieur des terres.

De manière générale, la principale limite de la production agricole dans ces environnements est liée à la lutte contre les changements d'affectation des sols, notamment lorsque l'urbanisation menace la viabilité des exploitations. Il convient de noter que certaines des zones irriguées les plus performantes et productives se situent à proximité des centres urbains et des agglomérations côtières, et coexistent avec l'étalement urbain. Dans les deux cas, l'avenir de ces zones irriguées doit être soigneusement planifié afin de protéger et de préserver l'environnement tout en s'adaptant à l'urbanisation croissante.

Globalement, ces régions connaissent une croissance de leur main-d'œuvre agricole, ainsi qu'une augmentation de la création de richesse et une diversification de leur structure de production. Elles ne sont donc pas économiquement sinistrées et sont confrontées à des problèmes environnementaux et à des risques de réduction des terres cultivées. Par conséquent, l'amélioration et la consolidation de leurs systèmes d'irrigation doivent prendre en compte les problèmes liés à une utilisation intensive de l'eau, à la surexploitation des ressources en eaux souterraines, aux risques de salinisation des sols et de l'eau, et à la pénurie d'eau.

b) Les zones rurales en déclin

Les zones rurales à faible intensité, essentiellement agricoles et peu diversifiées économiquement, sont situées à la périphérie des centres de services ou des pôles d'activité industrielle les plus dynamiques, constituant l'essentiel des zones agricoles rurales.

Il s'agit de régions qui combinent la perte de population agricole active et la perte de population rurale, bien que ces derniers temps le processus migratoire ait évolué en faveur de la formation de petits centres urbains dans presque tous les milieux ruraux, rendant possible une agriculture qui répond facilement à la multifonctionnalité exigée par la société actuelle et qui ouvre la voie à une complémentarité des revenus dans les cas où sont envisagés des programmes de développement rural capables d'intégrer les activités agricoles et les activités complémentaires au sens établi par la législation actuelle sur la modernisation des exploitations agricoles.

Les graphiques illustrant l'évolution de la structure de l'habitat révèlent comment les communes de 10 000 à 20 000 habitants, qui ont vu leur population augmenter dans 75 % des cas entre 1981 et 1991, représentent désormais près de 78 % de la population totale entre 1991 et 1999. De même, la part des petites villes de 20 000 à moins de 50 000 habitants a progressé, passant de 80,6 % en 1991 à 84,3 % en 1999.

Une situation particulière se présente dans les vastes régions agricoles : l’existence de grandes superficies dotées de systèmes d’irrigation traditionnels, principalement en Castille, en Aragon et en Estrémadure. Ces régions dépendent fortement d’une politique de modernisation qui leur permettra d’améliorer leur rentabilité et d’optimiser l’utilisation des ressources en eau. Le Plan national d’irrigation (PNR) intègre ces régions dans les programmes d’amélioration et de consolidation de l’irrigation, favorisant ainsi une utilisation plus efficiente des ressources et l’amélioration des systèmes d’irrigation.

Pour les autres régions où l'agriculture est en déclin, la planification devrait inclure la mise en place de petits systèmes d'irrigation répondant au concept d'irrigation sociale, car ils visent principalement à renforcer la cohésion territoriale, à consolider la population résidant dans ces régions et à améliorer les revenus des agriculteurs.

Les possibilités d’attirer des ressources touristiques comme source de diversification et les possibilités de mise en œuvre agro-industrielle constituent une partie essentielle des programmes de développement rural conçus pour ces zones, que ce soit dans le cadre des modalités Leader ou Proder ou au sein de programmes régionaux plus vastes.

c) Zones agricoles marginales

Les zones agricoles à faible productivité, celles qui sont difficiles d'accès et de nombreuses régions agricoles de montagne créent un environnement d'espaces agricoles très dépeuplés avec d'importants problèmes de viabilité démographique (généralement dans ces zones, le remplacement de la population active est très problématique et la proportion de la population âgée de plus de 55 ans est le double de la moyenne nationale).

Ces zones peuvent se situer dans certaines régions montagneuses et dans des zones proches de la frontière avec le Portugal, dans des zones du système ibérique et dans certaines régions réparties entre les deux Castilles, l'Aragon et l'Estrémadure.

L'irrigation est très rare dans les zones susmentionnées et son potentiel à cet égard est très limité. Les principales stratégies de développement de cette région s'appuient sur l'environnement et le paysage comme leviers de développement. Cela comprend des programmes de promotion des micro-entreprises locales dans l'artisanat, des infrastructures de tourisme rural et la prise en charge locale de la conservation du patrimoine culturel, en adéquation avec les exigences du développement rural.

3.2.6 La main-d'œuvre agricole

D'un point de vue global, la croissance démographique des dernières décennies s'est traduite par une augmentation de la population active totale, qui est passée de 11 816 600 personnes en 1960 à 16 844 200 personnes en 2000, ce qui représente une croissance totale de 42,5 % sur la période susmentionnée. Cette croissance reflète non seulement l'augmentation recensée, mais aussi l'intégration croissante des femmes dans la population économiquement active.

Toutefois, le taux de croissance de la population active a été nettement inférieur, passant de 11 640 900 à 14 473 700 personnes sur la même période, soit une croissance de 24,3 %, presque deux fois moins importante que celle de la population en âge de travailler. Cet écart entre la croissance de la population active et la capacité du système économique à créer des emplois a engendré une tendance négative du chômage, qui est passé de 1,49 % en 1960 à 14,1 % en 2000, selon l’Enquête sur la population active. Le tableau présentant les taux d’activité et de chômage met en évidence une tendance à la hausse de la population en âge de travailler ces dernières années (51,3 % des personnes de plus de 15 ans étaient actives en 2000).

Le taux de chômage affiche une tendance à la baisse régulière qui tend à rapprocher le poids de la population employée de celui de la population active, bien que peut-être à un rythme trop lent, ce qui pourrait être lié au rythme de création d'emplois mentionné précédemment.

D’un point de vue territorial, la carte n° 10 présente la répartition régionale des taux de dépendance de la population résidant dans les districts, selon les données de la rectification du Registre de 1998. Le taux de dépendance compare la part de la population qui se situe en dehors de la population potentiellement active, soit parce qu’elle n’a pas atteint le seuil d’entrée en activité (population infantile), soit parce qu’elle l’a dépassé (population en âge de retraite), avec les cohortes de la population en âge de travailler. Autrement dit, il indique le poids de la population inactive par rapport à chaque personne en âge de travailler.

La répartition territoriale des taux de dépendance confirme que les régions côtières les plus développées, tant sur le plan agricole que non agricole, présentent le plus fort potentiel démographique, de même que les métropoles de l'intérieur. Les régions intérieures sans accès à l'irrigation sont particulièrement vulnérables, le nombre de personnes en âge de travailler y étant parfois inférieur à celui des personnes inactives. Cette situation est aggravée par le fait que la majorité de la population dépendante est composée d'anciens travailleurs (âgés de 65 ans et plus) qui, bien que constituant actuellement une source de revenus indirects (pensions), représentent un facteur de vulnérabilité à long terme.

La main-d'œuvre agricole a diminué de façon constante entre 1960 et 2000, passant de 40,76 % du total à 7,11 % en 2000. De 1980 à 2000, le nombre de personnes employées dans l'agriculture a diminué d'un million.

L'estimation pour 2008 fait état d'une perte minimale de 300 000 actifs dans le secteur. Cette réduction du nombre d'actifs agricoles est estimée sur la base des données de référence suivantes :

• Le pourcentage moyen européen de la main-d'œuvre agricole était de 4,7 % en 1999, selon les données d'Eurostat.
• La variation du volume de main-d'œuvre agricole au sein de l'UE est négative, allant d'un niveau faible en Irlande (-0,5 TP3T) à un niveau élevé en Allemagne (-6 TP3T), avec une moyenne européenne globale de -2,7 TP3T (période 1996-1997). En Espagne, cette variation est de -3,3 TP3T, ce qui indique un rythme de réduction plus rapide de la main-d'œuvre agricole dans ce pays.
• L'évolution des taux d'activité agricole illustre clairement le processus suivi par l'agriculture au fil des années, à travers les différentes étapes de sa modernisation en Espagne, depuis sa transformation initiale dans les années 1960 jusqu'à son accès à la concurrence intercommunale et internationale à partir du milieu des années 1980. La tendance à la baisse de la main-d'œuvre agricole peut être considérée comme une conséquence, entre autres facteurs, de la croissance de la productivité.

La forte baisse de la main-d'œuvre agricole s'accompagne d'une croissance soutenue de la productivité du travail qui, déjà très marquée après la crise de l'agriculture traditionnelle des années 1960 et 1970, s'est encore accentuée depuis 1980. Entre 1980 et 2000, la main-d'œuvre agricole est passée de 2 049 500 à 988 850 personnes, tandis que la production agricole (en pesetas constantes de 1980) a progressé de 834 759 millions à 2 111 014 millions de pesetas en 1999, dernière année pour laquelle des données sont disponibles. Cela représente une augmentation de la productivité du travail d'environ 9 % par an sur cette période.

Ces dernières années, l'agriculture espagnole a connu des gains de productivité grâce à la modernisation de l'irrigation, aux investissements et, surtout, à la mécanisation et à l'utilisation de méthodes de production modernes. Le déclin de la main-d'œuvre agricole affiche une tendance à la baisse constante, conséquence des progrès technologiques continus. Il est donc conseillé de réduire les effectifs agricoles dans certaines régions et d'introduire des procédés de production agricole nécessitant une main-d'œuvre plus importante.

Les cartes 11 et 12 détaillent la répartition de la population employée dans l'agriculture par districts agricoles en 1991, selon les informations recueillies par le recensement de la population effectué cette année-là, et la situation du secteur en termes de population employée dans l'agriculture en 2000, bien que dans ce dernier cas la source disponible soit l'Enquête sur la population active qui ne fournit d'informations qu'au niveau provincial, la comparabilité entre les deux cartes est donc relative.

Prises ensemble, les cartes mettent en évidence la répartition inégale de la population employée dans l'agriculture, qui varie considérablement d'une province à l'autre, son poids étant particulièrement important dans les régions ou territoires où les alternatives d'emploi en dehors du secteur sont rares.

3.3 Caractéristiques macroéconomiques fondamentales de l'agriculture

3.3.1 Introduction

Les indicateurs macroéconomiques de l'activité économique générale sont influencés par l'évolution des marchés, les conditions générales du marché du travail et l'évolution de la production, de la demande et des prix, ce qui se reflète dans la valeur du produit intérieur brut pour chaque période, tant au niveau mondial que régional.

Les facteurs macroéconomiques agricoles sont influencés par les mêmes facteurs socioéconomiques et, de plus, par d'autres facteurs climatiques (régime pluviométrique, températures moyennes) qui affectent directement le résultat annuel de l'activité économique agricole, produisant des variations temporaires qui, lors d'années d'irrégularités climatiques, ne sont pas facilement conciliables avec la tendance pluriannuelle.

Le graphique suivant illustre ces différences de productivité annuelle qui se reflètent dans les indicateurs macroéconomiques agricoles de l'Union européenne dans son ensemble en 1999, dernière année pour laquelle des informations complètes sont disponibles :

L'évolution différente des grandeurs agricoles et des paramètres du système économique mondial est liée, entre autres variables, à l'impact que les facteurs climatiques exercent sur la production agricole, et des taux de croissance annuels négatifs peuvent survenir dans des conditions climatiques défavorables, dans un contexte pluriannuel d'évolution positive.

3.3.2 Ampleurs agricoles

La production agricole finale constitue le fondement de toutes les analyses et projections de l'économie agricole, car elle reflète fidèlement la valeur de la production brute totale de toutes les unités de production du secteur agricole. Son évolution permet ainsi de comprendre la situation globale de la production végétale, de l'élevage et, dans certains cas, de la production forestière, en considérant l'ensemble du secteur de la production primaire (à l'exclusion de la pêche).

ÉVOLUTION DE LA PRODUCTION AGRICOLE FINALE (en milliards de pesetas)

L'observation des séries relatives à l'agriculture et à l'élevage révèle une tendance à la croissance régulière qui, malgré des fluctuations cycliques telles que la baisse de production en 1995 ou l'augmentation considérable en 1996, témoigne d'un système de production agricole stable et consolidé.

Les relations entre les sous-secteurs agricole et d'élevage témoignent d'une importance croissante de l'élevage au sein du système de production primaire espagnol. Le ratio entre la valeur de l'élevage et celle de la production agricole indique une augmentation du poids économique de l'élevage, sans aucun doute due à une meilleure performance des prix par rapport à l'évolution de la valeur de la production agricole. Ceci se traduit par une légère mais constante progression de la production bovine, compensant la baisse du cheptel laitier. Cependant, au cours de la période la plus récente, l'impact de l'ESB a considérablement modifié le secteur et, de manière générale, les effets négatifs sur les bovins ont été compensés par des effets positifs sur les porcs et la volaille.

Le poids de la production végétale sur le PFA a évolué, passant de 60,6 % en pesetas constantes de 1990 à 57,5 % en 2000, ce qui représente néanmoins une structure solide dont la moyenne se situe tout au long de la décennie à 58,5 % avec un coefficient de variation de 3 %.

L'évolution annuelle de la production agricole finale montre les fluctuations typiques de l'impact des facteurs climatiques et de marché, qui, ces dernières années, se reflètent dans une variation nominale de 3,3 % entre 2000 et l'année précédente, contre une variation de -2,2 % en 1999 par rapport à l'année précédente.

ÉVOLUTION DES MACROMAGNUTES AGRICOLES (Milliards de pesetas actuelles)

Dans ce tableau, les valeurs enregistrées pour la production agricole finale ne correspondent pas à celles du tableau précédent, car le poste relatif aux biens d'équipement produits pour compte propre dans les exploitations agricoles a été omis. Bien que ce montant soit négligeable, il représente une croissance d'environ 1,1 % de la production agricole finale, qui n'apparaît pas dans le tableau détaillant les contributions des sous-secteurs agricole et d'élevage à cette production. Le cas de 1992 et 1993 est particulier : les désinvestissements dans les plantations durant ces années ont entraîné des valeurs négatives, ce qui explique que les chiffres de la production agricole finale soient légèrement inférieurs à ceux de la production végétale et animale.

La consommation intermédiaire (CI) reflète les dépenses nécessaires à la production et son augmentation, de même que les facteurs climatiques mentionnés précédemment, influe sur le résultat économique. Le graphique ci-dessous illustre l'évolution, en pesetas courantes, de la production agricole finale et des dépenses hors exploitation, ou consommation intermédiaire.

L'évolution de la consommation intermédiaire affiche une légère tendance à la hausse, susceptible d'influencer l'évolution de la production agricole. Ceci suggère une amélioration de l'efficacité ces dernières années, puisque, en pesetas constantes, le poids des dépenses hors secteur a atteint 42,4 % du PIB, avec une moyenne de 43,3 % sur la décennie. En pesetas constantes de 1990, les deux principaux postes de dépenses (alimentation animale et machines agricoles) sont restés relativement stables tout au long de la décennie, avec des coefficients de variation respectifs de 0,52 et 0,40.

La valeur ajoutée brute aux prix du marché est le paramètre qui intègre la production agricole dans la comptabilité nationale. Elle reflète fidèlement le résultat économique de la gestion agricole sous ses deux aspects les plus importants : aux prix courants du marché, elle correspond précisément à la quantité de production finale disponible pour la distribution après déduction de la consommation intermédiaire. En réalité, et depuis 1993, cette formulation a été ajustée du fait de l’inclusion des subventions d’exploitation issues de la Politique agricole commune (PAC) comme source de revenus agricoles. Ceci modifie sensiblement la valeur ajoutée brute au coût des facteurs, qui s’obtient en ajoutant ou en soustrayant le résultat de l’intégration de la valeur des subventions d’exploitation moins les taxes liées à la production.

Le graphique montre l'importance que les subventions fiscales nettes ont représentées ces dernières années, atteignant en moyenne plus de 251 TP3T de revenus agricoles, et constituant pour certaines communautés autonomes une part qui dépasse 401 TP3T de valeur ajoutée.

Le revenu agricole, ou valeur ajoutée nette au coût des facteurs, figure en dernière position dans le tableau ci-dessus. Il résulte de la déduction de la consommation de capital fixe (principalement les bâtiments et les machines) de la valeur ajoutée au coût des facteurs. L'évolution de ce capital présente des variations considérables en fonction des niveaux de production, des conditions climatiques, de l'évolution des prix des intrants et du taux d'amortissement. Par rapport à l'année précédente, la VAN a augmenté de 4,21 milliards de livres sterling, tandis que lors de la campagne 1999, le revenu a atteint des valeurs négatives (-1,2 milliard de livres sterling) par rapport à l'année précédente.

En ce qui concerne la population employée dans l'agriculture, l'évolution du revenu agricole et sa comparaison avec l'évolution de l'IPC au cours des mêmes années présentent la répartition suivante.

ÉVOLUCYoÓN DE REVENU AGRAIRE

On constate que, mis à part les fluctuations temporelles de l'évolution des campagnes, le revenu par travailleur agricole a augmenté, ce qui n'est pas sans lien avec la réduction constante de la population employée dans l'agriculture (de 1,3 million en 1990 à 0,9 million en 2000), mais qui a des répercussions, en termes réels, sur la croissance de la valeur du revenu agricole aux prix courants, même si le taux de croissance de l'IPC est supérieur à l'évolution du revenu par travailleur en termes réels.

Une autre caractéristique importante du secteur concerne son poids relatif au sein de l'économie nationale, exprimé par sa contribution à la valeur ajoutée brute et à l'emploi.

L'activité agroalimentaire – expression qui intègre l'agriculture, l'élevage, la sylviculture, la pêche et les industries de transformation des produits agricoles et halieutiques – contribue actuellement à hauteur de 6,8 % à la richesse générée annuellement en Espagne, emploie environ un million et demi de personnes (10,6 % du total des personnes employées et 7,3 % si l'industrie agroalimentaire est exclue) et produit 14 % du total des échanges de biens avec d'autres pays.

L'analyse historique des indicateurs mondiaux de la part du secteur agricole dans la valeur ajoutée brute (VAB) et l'emploi total révèle une tendance à la baisse. Cette perte d'importance relative du secteur agroalimentaire et de la pêche dans l'économie nationale résulte de la croissance économique et de l'évolution de la composition de la demande mondiale. Il s'agit d'une tendance courante dans les pays développés, qui s'accompagne généralement d'une transition vers une économie de services (c'est-à-dire une augmentation durable du poids relatif du secteur des services).

ÉVOLUTION DE LA VALEUR AJOUTÉE AGRICOLE BRUTE (aux prix du marché) ET LA POPULATION EMPLOYÉE DANS LE SECTEUR PAR RAPPORT À SES TOTAUX (%)

3.4 Structures agricoles

La diversité de l'agriculture espagnole ne s'explique pas uniquement par les facteurs physiques qui la conditionnent ; la structure des exploitations est également très différente selon les régions, et même au sein d'une même région, des petites exploitations côtoient de grandes exploitations qui concentrent des surfaces cultivées considérables.

Au sein de cette grande diversité interne, qui sera analysée ultérieurement, certaines caractéristiques structurelles distinguent l'agriculture espagnole de l'agriculture européenne.

• La superficie moyenne des terres est légèrement plus grande en Espagne que dans les 15 pays de l'UE, mais la différence de productivité des terres fait que la marge brute par hectare pour les agriculteurs espagnols est la moitié de la moyenne européenne et la plus faible de tous les pays de l'UE.
• La dimension économique des exploitations agricoles espagnoles, mesurée en UDE, atteint 63% de la moyenne communautaire et, en pourcentage, il y a plus de petites exploitations économiques et moins de grandes exploitations en Espagne que dans la moyenne européenne.
• La productivité du travail dans l'agriculture espagnole est inférieure aux trois quarts de la moyenne européenne et représente environ la moitié de celle de la France, de l'Allemagne, du Royaume-Uni ou de la Suède, et le tiers de celle de la Belgique, du Danemark ou des Pays-Bas. Seuls la Grèce, l'Italie et le Portugal affichent une productivité du travail plus faible.

DIMENSIONS DES FERMES AGRICOLES DANS L’UE

La structure des exploitations agricoles espagnoles se caractérise par la prédominance des petites exploitations. Environ 950 000 exploitations ont une superficie inférieure à 12 UDE (Unité de Développement Économique) et leur marge brute annuelle n'atteint pas 2,4 millions de pesetas. À l'autre extrémité du spectre, on compte 58 000 exploitations dont la marge brute annuelle dépasse 8 millions de pesetas, et, dans une position intermédiaire, près de 200 000 exploitations affichent une marge brute annuelle comprise entre 2,4 et 8 millions de pesetas.

Ces données indiquent que plus de la moitié des exploitations agricoles constituent soit une source de revenus complémentaire pour leurs propriétaires, en plus des revenus tirés d'autres activités, soit une source de revenus dont la viabilité est incertaine si elles ne parviennent pas à accroître leur rentabilité en intensifiant leur production. L'irrigation joue un rôle déterminant dans cette intensification.

Ces caractéristiques structurelles sont communes à la plupart des régions espagnoles, bien qu'il existe d'importantes différences territoriales, comme on peut le constater sur le graphique suivant.

DISTRIBUTION DES EXPLOITATIONS AGRICOLES ESPAGNOLES

Le pourcentage d'exploitations agricoles comptant plus de 12 UDE par rapport au nombre total d'exploitations agricoles dans chaque région est similaire à la moyenne nationale en Cantabrie, à Madrid, en Castille-La Manche, à Murcie, en Estrémadure, en Andalousie et aux îles Canaries, nettement inférieur en Galice, dans les Asturies, au Pays basque, aux îles Baléares, à Valence et supérieur en Navarre, à La Rioja, en Aragon, en Catalogne et en Castille-et-León.

À l’inverse, le pourcentage plus élevé d’exploitations agricoles ayant moins de 2 UDE et économiquement marginales ou résiduelles, sur le nombre total d’exploitations agricoles, dépasse la moyenne nationale dans toutes les régions de la côte cantabrique et des îles Baléares.

Au sein de cette diversité régionale, de nombreux facteurs expliquent l'absence de relation claire entre la taille physique et la dimension économique des exploitations agricoles ; l'un de ces facteurs est sans doute l'importance plus ou moins grande de l'irrigation dans chaque région.

Le graphique montre que six communautés autonomes ont une superficie supérieure à la moyenne nationale, et que la quasi-totalité d'entre elles présentent une taille économique, mesurée par la marge brute d'exploitation, égale ou supérieure à la moyenne. L'Aragon et la Castille-et-León se distinguent particulièrement à cet égard. En revanche, les autres communautés autonomes, soit 651 % du total, ont une superficie inférieure à la moyenne nationale. Deux groupes se démarquent par leur taille économique. Le premier, composé des îles Baléares, de la Cantabrie, du Pays basque, des Asturies, de la Galice et de Valence, a une taille économique inférieure à la moyenne nationale, tandis que le second, composé de l'Andalousie, de La Rioja, de la Catalogne, de Murcie et des îles Canaries, a une taille économique supérieure à la moyenne nationale.

3.5 Secteurs productifs : situation actuelle et perspectives

INTRODUCTION

Cette section vise à estimer les opportunités ou options productives offertes à l'agriculture espagnole, en particulier à l'agriculture irriguée, du point de vue du marché, qui est un facteur important, bien que non décisif, pour évaluer le degré possible d'expansion de la production et de l'irrigation.

À cette fin, les secteurs de production suivants, qui correspondent essentiellement aux organisations communes de marché (OCM), sont analysés : grandes cultures, riz, fourrage, coton, sucre, huile d’olive, vin, tabac, fruits et légumes. Seules les OCM des différents secteurs végétaux ont été prises en compte car, l’étude étant menée sous l’angle de l’irrigation et de son influence, il a été jugé pertinent de se concentrer sur les cultures et d’exclure les secteurs de la production animale en tant que tels.

L'analyse de chacun de ces secteurs suit une structure commune selon le contenu suivant :

– Description des OMC correspondantes et de leurs caractéristiques essentielles, telles que le régime de prix et d’intervention, l’aide, les limitations ou restrictions, les procédures, etc., dont beaucoup doivent être prises en compte lors de l’application de la politique d’irrigation.

– Situation et importance relative de chaque secteur en Espagne (surface cultivée, rendements, productivité, compétitivité, etc.).

– Situation et production des marchés telles qu’étudiées par les organisations internationales comme l’OCDE, la FAO, la Banque mondiale, la Commission européenne, etc.

– Perspectives d’irrigation dans chaque secteur considéré.

3.5.1 Cultures herbacées

CARACTÉRISTIQUES DE BASE DU CMO.

Le secteur des grandes cultures comprend actuellement les céréales, les oléagineux, les protéagineux et le lin non textile. Conformément à l'Agenda 2000, l'Organisation commune des marchés (OCM) pour le secteur des grandes cultures est régie par le règlement (CE) n° 1251/99, qui établit un régime de soutien aux producteurs de certaines grandes cultures. Cependant, c'est la réforme de la PAC de 1992 qui a jeté les bases du système actuel.

La réforme de 1992 a introduit des paiements compensatoires pour indemniser les agriculteurs des pertes de revenus résultant de la baisse des prix institutionnels.

La superficie éligible à ces paiements directs (par hectare) était limitée par une superficie de base régionale. Cette superficie de base était calculée comme la moyenne des superficies cultivées en céréales, oléagineux et protéagineux en 1989, 1990 et 1991, augmentée, le cas échéant, des superficies laissées en jachère conformément à un programme financé par des fonds publics.

En Espagne, une zone de référence nationale a été établie pour l'agriculture pluviale et une autre pour l'agriculture irriguée. Initialement, il n'existait qu'une seule zone de référence nationale pour l'agriculture pluviale, ce qui, en cas de dépassement des surfaces établies, permettait une compensation plus importante entre toutes les régions du pays. Par la suite, cette zone a été divisée en 17 sous-zones, conformément à la structure des communautés autonomes de l'État, avec la possibilité d'allocations régionales en cas de dépassement des surfaces établies. De plus, l'option de créer une zone de référence pour le maïs irrigué a été retenue, compte tenu de la forte productivité par hectare de cette culture dans de nombreuses régions du pays.

Initialement, la superficie totale des terres irriguées était légèrement inférieure, mais en raison de dépassements répétés du plafond autorisé, principalement pour le maïs (probablement dus aux déplacements de cultures causés par la sécheresse et le manque d'eau), les superficies ont été ajustées. Ainsi, en augmentant la superficie de maïs irrigué, les rendements ont été réduits afin d'atteindre la neutralité financière requise, et les superficies des différentes zones de base ont été définies. De cette manière, 7 848 600 hectares de zones de base non irriguées et 1 371 100 hectares de zones de base irriguées ont été constitués, dont 403 400 hectares correspondent au maïs irrigué.

Par ailleurs, les États membres étaient tenus de régionaliser les rendements céréaliers en zones homogènes afin d'appliquer des paiements compensatoires, dans un souci de neutralité budgétaire, sur la base des rendements et des superficies moyens nationaux pour la période 1986/87 à 1990/91, à l'exclusion des années de rendements maximaux et minimaux. Le plan de régionalisation, qui fixait un rendement moyen national de 2,64 t/ha, utilisait les districts agricoles comme unités territoriales pour le calcul des rendements moyens, à la fois à des fins statistiques et pour mieux refléter la diversité climatique et géographique de l'agriculture espagnole.

La réforme de 1992 a également instauré une obligation de mise en jachère pour les producteurs demandant des paiements compensatoires, à l'exception des petits producteurs (moins de 92 tonnes par exploitation). Les surfaces mises en jachère ont également bénéficié de paiements compensatoires, sous certaines conditions. La mise en jachère est pertinente en Espagne pour des raisons territoriales (4 millions d'hectares de terres en jachère sont concernés chaque année), agronomiques et environnementales (la jachère est une bonne pratique pour la fertilité des sols et la conservation de certains écosystèmes).

Jusqu'à la campagne 1995/96, deux types d'enlèvement étaient pratiqués : l'enlèvement fixe et l'enlèvement flexible. Le système d'enlèvement fixe imposait un engagement de rotation des enlèvements et l'utilisation de la surface enlevée pour la production de biomasse, la mise en œuvre de mesures agroenvironnementales ou le reboisement. L'enlèvement flexible, quant à lui, n'imposait pas d'engagement de rotation (sans toutefois excéder d'un certain pourcentage la surface soumise à l'enlèvement par rotation). La Commission pouvait ajuster annuellement le pourcentage d'enlèvement obligatoire en fonction des prévisions du marché. Cependant, à partir de la campagne 1996/97, un taux d'enlèvement unitaire de 17,51 TP3T a été établi.

Hormis la mise de côté obligatoire et sauf dans certains cas, l'Espagne était autorisée à effectuer un retrait volontaire à condition que le total des retraits obligatoires et volontaires ne dépasse pas 301 TP3 000 de la superficie des terres arides pour laquelle un paiement compensatoire était demandé (en terres irriguées, seul le retrait obligatoire pouvait être effectué, sauf dans des cas exceptionnels).

Comme indiqué précédemment, et suite à la réforme de l’Agenda 2000, le règlement (CE) n° 1251/99 relatif aux cultures arables est actuellement régi par le règlement (CE) n° 1251/99. La réforme introduite dans le règlement relatif aux cultures arables par l’Agenda 2000 maintient les critères fondamentaux de la réforme de 1992, mais introduit les modifications suivantes :

• Une réduction du prix d'intervention du 15% a été mise en place en deux phases égales, à compter de la campagne 2000/01. Ce prix a été abaissé à 101,31 €/t, contre 119,19 €/t auparavant. L'objectif du prix d'intervention n'est plus de garantir la stabilité des prix à un niveau élevé, mais plutôt de servir de filet de sécurité pour les revenus agricoles. À partir de la campagne 2002/2003, ce prix pourra être révisé en fonction de l'évolution du marché.
• Les paiements directs pour les céréales, fixés par hectare (jusqu'à l'Agenda 2000, ils s'élevaient à 54 euros/t multipliés par le rendement historique de référence), sont augmentés en deux phases annuelles et atteindront 63 euros/t pour la campagne de commercialisation 2001/2002. Cette augmentation compense 501 030 milliards de dollars de la réduction totale.
• Le système appliqué au blé dur, modifié en 1997, reste en vigueur. Ainsi, un complément de prix de 344,5 € par hectare est accordé pour le blé dur semé dans les zones de production traditionnelles, dans la limite d'une superficie maximale garantie éligible à ce complément. Pour l'Espagne, cette superficie est de 594 000 hectares, et les zones de production traditionnelles reconnues sont : Almería, Badajoz, Burgos, Cadix, Cordoue, Grenade, Huelva, Jaén, Malaga, Navarre, Salamanque, Séville, Tolède, Zamora et Saragosse.
• Le rendement moyen des céréales en Espagne est passé de 2,64 à 2,9 t/ha. Sur la base de ce nouveau paramètre et conformément à la réglementation européenne, le Plan régional de production a été révisé. Plus précisément, le différentiel de rendement pour le maïs, issu du premier modèle de répartition spatiale mentionné précédemment, a été rétabli. Le décret royal 1893/1999 établit le plan de régionalisation actuel, issu de l'Accord Agenda 2000.
• Les principes du système de surfaces de base et des plans de régionalisation sont maintenus, notamment pour les cultures irriguées et le maïs. Ainsi, la possibilité de concevoir des sous-surfaces de base au sein d'une surface de base générale est préservée, de même que celle de différencier les rendements du maïs de ceux des autres céréales.

Dans le cas espagnol, la superficie nationale de base des terres arides reste à 7 848 600 ha, comme établi après la réforme de 1992, et la superficie nationale de base irriguée est de 1 371 089 ha, dont 403 360 ha correspondent au maïs.

• Dans le cas des oléagineux et des graines de lin, les paiements directs par hectare seront réduits en trois phases annuelles, afin d'être alignés sur les paiements destinés aux céréales (soit 63 €/t en 2002/2003). Le système de prix de référence pour les oléagineux sera supprimé à compter de la campagne de commercialisation 2002/2003.

Les programmes incluant le tournesol et le colza de printemps sont éligibles aux dispositifs agroenvironnementaux. En Espagne, le décret royal 4/2001 du 12 janvier, qui institue un système d'aides à l'utilisation de méthodes de production agricole respectueuses de l'environnement, inclut la culture du tournesol parmi ses programmes d'aide.

• Pour garantir la rentabilité des cultures protéiques par rapport aux autres cultures, celles-ci reçoivent une prime de 9,5 euros/t en plus du paiement direct de base, ce qui porte l'aide en une seule phase à un total de 72,5 euros/t à partir de 2000/2001.
• L’indemnisation pour l’enlèvement de sol (obligatoire ou volontaire) est fixée au même taux que pour les cultures herbacées, soit 63 euros/ta à partir de 2001/2002. L’enlèvement de sol obligatoire est maintenu jusqu’en 2006/2007 au pourcentage de base de 101 TP3T (réduit de 17,51 TP3T) à partir de 2000/2001, mais le pourcentage effectif peut être ajusté en fonction des conditions du marché.

Le retrait volontaire sera maintenu, mais le système sera amélioré, notamment pour intégrer les aspects environnementaux.

• Pour les petits producteurs dont les rendements sont inférieurs à 92 tonnes, l'exemption du prélèvement obligatoire est maintenue. À partir de 2000, ces petits producteurs peuvent opter pour des paiements spécifiques pour les oléagineux, les protéagineux, le lin et le maïs, au lieu de paiements basés sur le rendement céréalier moyen. Ils peuvent également participer au programme de prélèvement volontaire.

LE SECTEUR PRODUCTIF EN ESPAGNE

Le secteur des grandes cultures occupe une place prépondérante dans l'agriculture de l'Union européenne, tant pour la consommation humaine que pour la demande de l'industrie de l'alimentation animale. Sa culture représente 401 TP3T de la surface agricole utilisée (SAU) et 41,31 TP3T de dépenses au titre de la garantie EAGGF.

La production céréalière communautaire pour la campagne 1998/1999 a atteint 211 millions de tonnes, correspondant à une superficie de 37,4 millions d'hectares et à un rendement moyen de 5,67 t/ha. Parallèlement, la production totale d'oléagineux pour la même campagne s'est élevée à 15,1 millions de tonnes, cultivées sur 5 960 000 hectares. Quant aux cultures protéagineuses, la production totale a atteint 5,9 millions de tonnes, sur une superficie d'environ 1,5 million d'hectares pour la campagne 1998/1999.

En Espagne, pour l'ensemble des cultures herbacées, la superficie de base concernée est de 9,2 millions d'hectares, dont 1,3 million d'hectares irrigués. Si l'on ajoute les deux à trois millions d'hectares de jachères associées à ces cultures, on atteint environ 12 millions d'hectares, soit 241 % de la superficie totale et 481 % de la surface agricole utile (SAU), représentant 27,81 % des dépenses totales de la garantie espagnole EAGGF.

En matière d'utilisation des sols, et notamment des terres agricoles, il est clair que les cultures herbacées constituent la principale alternative pour l'agriculture espagnole. D'un point de vue territorial, les communautés autonomes les plus concernées par les cultures herbacées sont l'Andalousie, l'Aragon, la Castille-La Manche, la Castille-et-León, la Catalogne, l'Estrémadure, Madrid et la Navarre : soit la totalité de l'Espagne à l'exception de la côte cantabrique et de La Rioja, du Levant (Valence et Murcie) et des deux archipels. Dans ces communautés autonomes, l'orientation technico-économique (OTE) prédominante est celle des cultures herbacées, comme partout en Espagne, où elle n'est devancée que par les arbres fruitiers et les agrumes, en raison de leur forte fragmentation dans certaines communautés autonomes, notamment dans la Communauté valencienne.

En ce qui concerne les rendements, les chiffres sont très variables. Les rendements moyens nationaux avoisinent les 2,9 t/ha, avec 2,5 t/ha pour l'agriculture sèche et 5,4 t/ha pour l'agriculture irriguée (dont 7,7 t/ha pour le maïs et 4,9 t/ha pour les autres céréales). L'écart considérable entre l'agriculture sèche et l'agriculture irriguée est manifeste. En agriculture sèche, les rendements moyens sont très variables, en fonction des conditions climatiques et pédologiques propres à chaque région agricole, et sont fortement influencés par la variabilité annuelle des précipitations.

Les rendements moyens sont nettement inférieurs à ceux des autres pays de l'UE. Pour l'Union européenne dans son ensemble et pour toutes les céréales, le rendement moyen est de 5,6 t/ha, la France et les Pays-Bas affichant les chiffres les plus élevés, et la quasi-totalité des États membres obtenant des rendements supérieurs à celui de l'Espagne. La situation est similaire pour les oléagineux. Le seul domaine où l'Espagne se distingue est celui du rendement du maïs irrigué, où elle est en tête de l'UE, mais au prix d'un surcoût important lié à la consommation d'eau et aux techniques culturales nécessaires.

MARCHÉS

Sur une valeur de 5,5 billions de dollars pour le commerce mondial de marchandises, environ 181 TP3 TP correspondent aux produits agricoles et 101 TP3 TP de la valeur du commerce des produits agricoles correspondent aux céréales commercialisées dans le monde entier.

La récolte mondiale de céréales a atteint 1,482 milliard de tonnes lors de la campagne 1998/99. La Chine est le premier producteur mondial avec 400 millions de tonnes. Viennent ensuite les États-Unis, l'Inde, l'ex-Union soviétique et l'Union européenne. Malgré ces chiffres de production, la Chine et l'ex-URSS sont d'importants importateurs nets de céréales.

Les exportations de céréales se répartissent entre cinq pays : les États-Unis, l’Union européenne, le Canada, l’Argentine et l’Australie. Les États-Unis, par exemple, exportent environ 43 millions de tonnes de maïs, soit 601 % des exportations mondiales. Sur le marché de l’orge, le Canada, les États-Unis et l’Allemagne sont des exportateurs importants.

Parmi les céréales, le blé mérite une mention particulière. Non seulement il est la céréale la plus cultivée au monde, avec une production d'environ 600 millions de tonnes, mais c'est aussi la plus commercialisée. La Chine est le premier producteur mondial avec un peu plus de 100 millions de tonnes, suivie par l'ex-Union soviétique. Ces pays sont également d'importants importateurs. L'Union européenne et les États-Unis suivent en termes de production.

Face à une demande de blé très dispersée, cinq pays seulement représentent 901 TP3 000 des exportations mondiales (États-Unis, Union européenne, Canada, Australie et Argentine).

En revanche, dans le contexte espagnol, l'Espagne est importatrice de céréales, principalement de blé, de maïs et de sorgho. Concernant les importations de blé, 95,1 % des échanges se font au sein de l'Union européenne. La moitié des achats de maïs proviennent de pays hors Union européenne, principalement des États-Unis. L'orge est la céréale la plus exportée : un peu plus de 10,1 % des exportations sont destinées à des pays hors UE.

En ce qui concerne le maïs, il convient de mentionner l'accord conclu entre les États-Unis et la Communauté, en vertu duquel environ 2 millions de tonnes de ce produit peuvent entrer en Espagne dans des conditions préférentielles, sur la base des échanges commerciaux traditionnels existant avant l'entrée de l'Espagne dans la CEE, et dont l'accord est consolidé dans l'Accord du Cycle d'Uruguay du GATT.

Concernant les oléagineux, la production mondiale est caractérisée par la prédominance du soja, qui représente 501 300 tonnes de la production totale. Autre caractéristique importante : le fort taux d’autosuffisance des pays producteurs, ce qui limite les échanges internationaux. Parmi ces échanges, le soja occupe à nouveau la première place, représentant près de 751 300 tonnes du total des semences échangées. L’Union européenne est le principal importateur de semences, et les États-Unis le principal exportateur. Les importations totales d’oléagineux de l’UE s’élevaient à 17,2 millions de tonnes en 1998. Le soja constituait la part la plus importante de ces importations (801 300 tonnes).

PERSPECTIVES D'IRRIGATION

Du point de vue des limites de la PAC dans ce secteur, en ce qui concerne l'irrigation, deux groupes de facteurs doivent être pris en compte :

• Zones d'intervention et aide économique essentielle.
• Prix et marchés

Comme déjà mentionné, la superficie de base actuelle des cultures herbacées en Espagne se compose de 7 848 600 ha de terres sèches et de 1 371 100 ha de terres irriguées, dont 403 400 ha correspondent au maïs irrigué.

Les réalités économiques et climatiques annuelles impliquent des variations dans les surfaces ensemencées pour différentes cultures, rendant impossible toute décision fondée sur la situation spécifique d'une année donnée. Si la mise en œuvre du Plan entraîne des dépassements répétés des limites de terres irriguées, tant pour le maïs que pour d'autres cultures, il sera possible soit de maintenir cette situation en acceptant la pénalité correspondante, soit de convertir des surfaces de terres non irriguées en terres irriguées. Il s'agit d'une question de politique nationale pour laquelle l'OMC actuelle offre une flexibilité suffisante. Des équilibres peuvent et doivent être recherchés concernant la conversion de terres non irriguées en terres irriguées, au niveau national ou régional, ou concernant les modifications des niveaux de rendement des terres non irriguées et irriguées. En tout état de cause, il convient de noter que l'intégration d'environ 20 000 hectares par an au système d'irrigation n'aura pas d'incidence significative sur la superficie de base actuelle de plus de 1 370 000 hectares. Par ailleurs, les terres irriguées utilisées pour la production de maïs, qui contribuent aux importations espagnoles, pourraient également être incluses dans ce calcul.

Concernant la régionalisation de la production, qui influe en partie sur l'attractivité des cultures herbacées irriguées, il s'agit d'une question nationale. L'Espagne dispose d'un indicateur économique de référence, calculé en multipliant la superficie totale cultivée par le rendement céréalier moyen national, actuellement fixé à 2,9 t/ha. À partir de ce point de départ, le modèle du Plan de régionalisation offre une certaine flexibilité, fondée sur la neutralité financière, tout en gardant à l'esprit que ces rendements ne reflètent pas les rendements réels à un instant donné. Ce sont des indicateurs techniques servant à l'octroi de subventions qui, à l'avenir, comme indiqué précédemment, seront déconnectés non seulement de la production actuelle, mais aussi de la production potentielle.

Enfin, il y a la question du marché, où l'Espagne accuse un déficit pour toutes les grandes cultures, mais où il convient de rappeler qu'elle fait partie d'un marché unique de plus de 200 millions de tonnes de céréales. Dans ce contexte, il faut tenir compte des négociations menées dans le cadre de l'OMC et des engagements déjà pris au titre de l'Accord du Cycle d'Uruguay du GATT, qui, spécifiquement dans le secteur des grandes cultures, et notamment des céréales, concernent principalement la réduction des exportations subventionnées (de 361 000 milliards de tonnes en valeur monétaire et de 211 000 milliards de tonnes en volume). Selon la conjoncture, cela pourrait se traduire soit par l'intégration d'une certaine quantité de céréales à l'approvisionnement intérieur, soit par l'exportation de céréales non subventionnées, probablement à des prix inférieurs aux niveaux actuels.

Au regard de l'ampleur de la production espagnole, les augmentations de rendement dues à la conversion de nouvelles terres en terres irriguées ou à une productivité accrue grâce à l'amélioration des systèmes d'irrigation ne devraient pas poser de problème majeur. Le problème réside dans la compétitivité relative de notre production par rapport à celle des autres pays européens, en termes de coûts, de qualité et de commercialisation – des domaines où l'Espagne présente des avantages et des inconvénients relatifs, indépendamment de sa politique d'irrigation.

En tout état de cause, les performances agronomiques ne constituent pas à elles seules un facteur absolument déterminant pour la survie de la culture en période de prix défavorables, ni pour son efficacité comparative dans d'autres pays, régions ou systèmes agricoles. Les aspects techniques et les systèmes de production sont tout aussi importants, voire plus, et surtout la dimension structurelle qui permet de réduire les coûts unitaires, ainsi que de concentrer et de standardiser la production.

3.5.2 Betterave et sucre

CARACTÉRISTIQUES DE BASE DU CMO.

Depuis son introduction en 1968, les principes fondamentaux de l'ordonnance sur les marchés du sucre (OMS) sont restés pratiquement inchangés. Les réformes de la PAC de 1992 et l'Agenda 2000 ne l'ont pas directement affecté. Les règles fondamentales de l'OMS sont définies par le règlement (CEE) n° 1751/81 du Conseil et, suite à sa récente consolidation, par le règlement (CE) n° 2038/1999 du Conseil.

L’ordonnance centrale, dans sa version actuelle, reste en vigueur jusqu’au 30 juin 2001. Le Conseil devait se prononcer sur les règles applicables par la suite avant le 31 décembre 2000. L’adaptation et/ou la réforme de la réglementation dans ce secteur font actuellement l’objet de discussions et d’élaborations.

Les principales caractéristiques de l'OCM sont :

• Un système de quotas rigides s'applique aux produits finis (sucre blanc), parallèlement à celui des produits agricoles de base (betteraves sucrières et canne à sucre). Les quotas principaux sont appelés quotas A ; il existe également des quotas B, pour lesquels des prix inférieurs s'appliquent. Le Conseil, sur proposition de la Commission, fixe les quotas pour une période spécifique de 5 à 7 ans (le plus récent date de 1994 et couvrait la période 1995-2001). Les quotas sont établis sur la base de données historiques et sont actuellement ajustés, du fait du GATT, en fonction des prévisions de production, d'importations, de consommation, de stocks, d'excédents exportables, etc. Les quotas A et B constituent une quantité garantie ; le sucre et l'isoglucose (ainsi que le sirop d'inuline) produits au-delà de cette quantité sont classés en quota C (et doivent être exportés sans remboursement).

Une fois les quotas A et B de sucre et d'isoglucose attribués à chaque État membre, ces derniers les répartissent entre les entreprises productrices implantées sur leur territoire, conformément à la réglementation. Les quotas de sucre actuellement en vigueur pour l'Espagne sont de 960 000 tonnes de quota A et de 40 000 tonnes de quota B (exprimés en équivalent sucre blanc). Les quotas d'isoglucose sont respectivement de 75 000 tonnes et de 8 000 tonnes.

L’objectif des quotas est de limiter la production sucrière locale, car les prix intérieurs sont beaucoup plus élevés que les prix mondiaux.

• Un système de prix, établi chaque année par le Conseil, sur proposition de la Commission :
  • prix indicatif du sucre blanc de qualité standard (prix de référence, servant d'indice pour calculer le reste) ;
  • prix d'intervention du sucre blanc [qualité standard], en distinguant un prix pour les zones non déficitaires et un autre prix dérivé pour les zones déficitaires ;
  • prix de base de la betterave, pour une phase de livraison et une qualité standard données ;
  • un prix minimum pour la betterave A (équivalent à 98% du prix de base) et un prix minimum pour la betterave B (équivalent à 68% du prix de base), pour un type de qualité et une phase de livraison donnés.

Les producteurs de sucre doivent verser aux agriculteurs un prix minimum, ajusté par des primes ou des déductions en fonction de la qualité des betteraves sucrières, lors de l'achat de ces dernières. Ce prix minimum varie également selon la région (zone déficitaire ou non) et la catégorie des betteraves (A ou B). À cette fin, des contrats sont établis entre acheteurs et vendeurs de betteraves sucrières, précisant les conditions d'achat, de livraison, de réception et de paiement.

La campagne marketing se déroule du 1er juillet au 30 juin de l'année suivante.

• Un programme de remboursement à l'exportation permet l'exportation du sucre contingenté et du sucre de canne raffiné préférentiel qui n'a pas été vendu sur le marché de l'UE. La Commission gère ce programme en fixant chaque semaine les montants des remboursements en fonction des offres soumises par les négociants en sucre.

• Un programme d'importation de sucre de canne à des tarifs préférentiels.

• Un mécanisme de cotation de production, destiné à recouvrer auprès de l'industrie sucrière le coût des remboursements à l'exportation (moins le montant équivalent aux importations de sucre préférentielles) ainsi que les cotations de stockage pour recouvrer les paiements effectués aux entreprises qui stockent du sucre.

Ces dernières années, la pression s'est accrue en faveur d'une réforme de la réglementation de ce secteur. Plusieurs facteurs la justifient. D'une part, l'élargissement prochain de l'UE et, d'autre part, les prévisions d'un renforcement des restrictions sur les exportations subventionnées suite aux négociations de l'OMC. Sur le plan national, l'actuelle Organisation du marché commun (OMC) est considérée comme ayant plusieurs conséquences négatives, notamment des prix intérieurs élevés par rapport au marché mondial, des niveaux de stocks importants, un environnement réglementaire excessif qui ne favorise pas la concurrence et des systèmes de gestion et de contrôle coûteux.

Par ailleurs, en février 2001, une proposition de la Commission européenne a été approuvée, accordant un accès en franchise de droits à tous les produits, à l'exception des armes, en provenance des 48 pays les plus pauvres du monde (les “ pays les moins avancés ” ou PMA). Cette proposition est connue sous le nom de “ Tout sauf les armes ”. Pour le sucre, ainsi que pour le riz et les bananes, cette libéralisation sera mise en œuvre progressivement. Les droits de douane sur le sucre (et le riz) en provenance de ces pays seront réduits à partir de 2006 jusqu'à leur suppression totale en 2009 ; pendant cette période de transition, des quotas d'importation en franchise de droits pour le sucre (et le riz) leur seront proposés.

La réforme du secteur sucrier proposée par la Commission fait actuellement l'objet de débats, notamment dans les termes suivants :

• Une prolongation de l'OMC actuelle de deux à quatre saisons est proposée. À l'issue de cette période, l'OMC ferait l'objet d'un nouvel examen, prenant en compte notamment l'évolution des négociations commerciales multilatérales et l'accord “ tout sauf les armes ”. Certains suggèrent de prolonger cette prolongation jusqu'en 2006.
• Réduction des quotas de production de 115 000 tonnes (pour l'Espagne, cela représenterait une réduction d'environ 3 000 tonnes).
• Et la suppression des systèmes de devis et de remboursement des frais de stockage ainsi que de l'exigence actuelle d'un stock minimum.

SECTEUR PRODUCTIF

En Espagne, plus de 150 000 hectares sont cultivés en betteraves sucrières, dont près de 801 000 sont irrigués. La culture est principalement concentrée en Castille-et-León, en Castille-La Manche et en Andalousie. La production moyenne sur la période triennale 1997-1999 s'élevait à 8,5 millions de tonnes de betteraves sucrières. La production de betteraves sucrières était d'environ 1,2 million de tonnes et celle de mélasse de 0,36 million de tonnes.

La superficie cultivée en canne à sucre est beaucoup plus petite, environ 1 200 hectares, principalement à Grenade et à Malaga, qui produisent environ 7 800 tonnes de sucre.

En Espagne, le rendement moyen de la betterave sucrière irriguée est d'environ 58 000 kg/ha, soit près du double de celui de la culture sèche (31 000 kg/ha). Les rendements varient considérablement d'une province à l'autre et d'une saison à l'autre, comme en témoigne la nette baisse observée lors de la sécheresse de la campagne 1994-1995. De manière générale, la production espagnole est plus fortement affectée par les aléas climatiques (gel, fortes chaleurs estivales, etc.) que celle des autres États membres.

La betterave sucrière est cultivée dans tous les États membres de l'UE, à l'exception du Luxembourg. L'Allemagne, la France et l'Italie sont les principaux producteurs de betteraves sucrières et de sucre. Au total, environ 2 millions d'hectares de betteraves sucrières sont cultivés dans l'UE, produisant environ 17 millions de tonnes de sucre. Grâce aux progrès technologiques en matière de culture et de variétés de semences, les rendements sucriers de l'UE ont considérablement augmenté, atteignant actuellement une moyenne de 8 700 kg de sucre par hectare.

Selon la dernière enquête sur les structures (1997), l'Espagne compte environ 23 800 exploitations agricoles consacrées à la betterave sucrière, d'une superficie moyenne de 7,1 hectares (la moyenne de l'UE est de 7,9 hectares).

MARCHÉS

Ces dernières années, le marché mondial du sucre a été marqué par une surproduction et une augmentation des stocks. Les stocks mondiaux ont atteint un niveau historiquement élevé, entraînant une baisse des prix. Dans l'UE, la production dépasse également largement la demande et les niveaux de stockage sont importants.

Le commerce mondial du sucre est très intense (juste après celui du blé) et son volume ne cesse de croître. Les principaux pays producteurs sont le Brésil, l'Union européenne, l'Australie, Cuba et la Thaïlande. Plus de 701 000 tonnes de sucre sont produites dans le monde à partir de la canne à sucre.

La majeure partie du sucre de betterave est produite en Europe. L'approvisionnement en sucre de l'UE provient de 901 000 tonnes (TP3T) de betteraves cultivées sur son territoire (principalement en Allemagne, en France et en Italie), le reste étant obtenu dans les raffineries à partir de sucre de canne, principalement en provenance des pays ACP, avec lesquels l'UE a conclu un accord d'accès préférentiel portant sur 1,3 million de tonnes.

Le sucre est toujours considéré comme un produit alimentaire de base, notamment dans les pays développés, qui ont donc tendance à maintenir des stocks importants et sont assez sensibles aux fluctuations des prix internationaux.

L'Espagne est un importateur net de sucre, bien que ses exportations n'aient cessé d'augmenter depuis la fin des années 1980. Les importations ont atteint 376 000 tonnes en 1996, principalement en provenance de France, d'Allemagne et du Brésil ; les exportations, la même année, se sont élevées à 184 000 tonnes, à destination de divers pays, dont la Turquie, les États-Unis, d'autres pays de l'UE, la Pologne et la République tchèque.

PERSPECTIVES D'IRRIGATION

Il subsiste une certaine incertitude quant au cadre réglementaire applicable au secteur à partir de 2003 (ou 2006). Cependant, on peut s'attendre, lors des prochaines négociations de l'OMC, à une réduction des prix et de la protection extérieure, partielle ou totale, ainsi qu'à un renforcement des restrictions sur les exportations subventionnées.

L'Espagne produit des betteraves sucrières à un coût supérieur à celui des autres pays de l'UE, une situation intenable car, tôt ou tard, le secteur devra s'ajuster par le biais du GATT ou de l'Organisation du marché commun (OMC) (réduction des prix institutionnels). Par conséquent, l'objectif principal de la culture irriguée de la betterave sucrière doit être la réduction des coûts de production. Si ces coûts étaient significativement réduits, il serait possible d'envisager la production de sucre de catégorie C afin que chaque agriculteur puisse lisser le prix de ses betteraves de catégories A, B et C (dans l'UE, la production de sucre de catégorie C varie de 15 à 201 tonnes pour 3 tonnes, la France, notamment, produisant de 30 à 351 tonnes pour 3 tonnes). Cependant, la possibilité d'un prix pondéré par le sucre de catégorie C diminue si les prix baissent à moyen terme.

En résumé, et sauf ajustements territoriaux, il n'est pas possible d'envisager de consacrer les terres nouvellement irriguées à la culture de la betterave.

3.5.3 Coton

CARACTÉRISTIQUES DE BASE DU CMO.

Le coton figure parmi les produits agricoles non inscrits à l'annexe II du traité de Rome et n'est donc pas soumis à une organisation de marché commun (OMC). Le régime d'aides au coton a été instauré suite à l'adhésion de la Grèce à la CEE en 1980 ; la réglementation régissant ces aides a ensuite été adaptée lors de l'adhésion de l'Espagne, l'autre pays producteur de coton au sein de l'UE. Actuellement, les règles générales de ce régime sont définies par le règlement (CE) n° 1554/95.

Le règlement s'applique au coton brut non égrené. Il consiste essentiellement en un système de subventions (paiements compensatoires), calculés en fonction de la différence entre un prix cible et le cours mondial. Ces subventions sont accordées aux entreprises d'égrenage qui versent un prix minimum au producteur. À cette fin, des contrats sont établis entre la filière et le producteur, fixant le prix de vente, la qualité et la quantité du produit, les modalités de livraison et de paiement, etc.

Le prix cible (actuellement 106,3 euros/100 kg de coton non égrené) est appliqué pendant la campagne de commercialisation, qui se déroule du 1er septembre au 31 août de l'année suivante.

Le prix mondial du coton non égrené est déterminé périodiquement en pourcentage du prix mondial du coton égrené. La Commission fixe ce prix mondial du coton égrené à partir des offres et des cotations enregistrées sur une ou plusieurs grandes bourses internationales de matières premières européennes.

Si la production de coton brut dépasse un plafond garanti, le prix cible et le montant de l'aide sont réduits proportionnellement. Dans chaque État membre, la réduction de l'aide est proportionnelle au dépassement de son plafond national garanti (782 000 tonnes pour la Grèce et 249 000 tonnes pour l'Espagne). Cependant, la pénalité est réduite lorsque le niveau des prix mondiaux permet de limiter les dépenses du régime d'aide.

En décembre 1999, la Commission a proposé une réforme du régime d’aide au coton afin d’assurer une plus grande stabilité budgétaire et de mettre en œuvre une série de conditions environnementales similaires aux mesures communes applicables aux paiements directs de la PAC. Les points les plus importants étaient les suivants :

a) la possibilité d’exclure les zones de culture du coton du programme d’aide pour des raisons environnementales ;

b) l’augmentation des pénalités pour dépassement du CMG (de la pénalité actuelle de 0,5% pour chaque 1% de dépassement, à une pénalité de 0,6% pour chaque 1%).

Dans son avis de février 2001, le Parlement européen a proposé un certain nombre d'amendements, parmi lesquels :

• ajuster à la hausse les quantités nationales garanties, afin de refléter le niveau de production réel (ce qui, du point de vue de la Commission, serait irréalisable pour des raisons budgétaires) ;
• augmenter le prix cible et appliquer des bonus et des dépréciations aux prix en fonction de la qualité ;
• et l’application de mesures agroenvironnementales par les agriculteurs.

Entre le moment où la Commission a formulé sa proposition de réforme et son approbation, prévue pour le premier semestre 2001, la situation budgétaire du secteur a évolué en raison de la hausse des prix sur le marché international, ce qui a entraîné une réduction considérable des dépenses du programme d'aide.

SECTEUR PRODUCTIF

En Espagne, la superficie moyenne historique consacrée à la culture du coton ces dernières années est de 100 000 hectares, presque entièrement irrigués. Les champs de coton sont concentrés presque exclusivement en Andalousie (ce qui influe sur l’implantation des usines d’égrenage) ; le coton est également cultivé, mais dans une moindre mesure, à Murcie, à Valence et en Estrémadure. Cette concentration géographique de la culture dans certaines régions confère au coton une importance socio-économique considérable.

La superficie cultivée varie considérablement en fonction des conditions climatiques, comme en témoigne sa chute à seulement 30 000 à 40 000 hectares durant les années de sécheresse et la pénurie d’eau d’irrigation qui en a résulté entre 1993 et 1995. Les sanctions européennes infligées en cas de dépassement des volumes garantis influent également de manière significative sur ces variations.

La production moyenne de coton espagnol sur la période triennale 1997-1999 s'élevait à 368 000 tonnes de coton brut. Le rendement moyen oscillait entre 3 200 et 3 700 kg/ha de coton brut.

En Grèce, l'autre producteur de coton de l'UE, quelque 400 000 hectares sont cultivés, avec un rendement moyen de près de 3 000 kg/ha.

La production totale de l'UE pour la période triennale 1996-1998 s'élevait à plus de 1,4 million de tonnes de coton brut.

MARCHÉS

Le produit agricole est le coton brut, mais ce qui est commercialisé sur les marchés internationaux, c'est la fibre de coton. Cette fibre est obtenue par l'égrenage du coton brut, un processus qui consiste à retirer les graines, les résidus de capsules, les feuilles et les matières terreuses. On obtient également les graines de coton, dont on extrait l'huile, ainsi que le tourteau de coton destiné à l'alimentation animale. Ultérieurement, la fibre de coton est filée puis envoyée à l'industrie textile.

L’UE, disposant d’une capacité de filature bien supérieure à sa production nationale de fibres, importe des quantités considérables de fibres de coton (environ 850 000 à 900 000 tonnes par an). Ses principaux fournisseurs sont la Russie, les États-Unis, la Syrie et certains pays africains.

La situation des marchés internationaux est très importante pour le secteur de la production cotonnière, car le montant de l'aide est calculé en fonction de la différence entre le prix cible et un prix moyen mondial, et il est également possible de revoir les pénalités en cas de dépassement de la quantité garantie si les prix internationaux sont élevés et si les dépenses du secteur ne dépassent pas certains seuils.

Les prix internationaux du coton ont connu une tendance à la hausse durant la campagne 2000/01, mais les prévisions récentes anticipent une baisse en raison de l'augmentation de la production. Dans ce contexte, les politiques chinoises en matière de production, de consommation et de réduction des stocks pourraient s'avérer déterminantes pour l'évolution du marché international.

L'Espagne importe principalement de la fibre de coton des États-Unis, d'Argentine, d'Australie, de Turquie et, au sein de l'UE, de Grèce, du Royaume-Uni et d'Allemagne. Le volume moyen des importations sur la période 1994-1996 s'élevait à environ 100 000 tonnes, tandis que les exportations, en reprise depuis 1994, atteignaient environ 30 000 tonnes en 1996. Les principaux pays destinataires sont les pays de l'UE : la France, le Royaume-Uni, le Portugal, la Belgique et le Luxembourg.

PERSPECTIVES D'IRRIGATION

Le système actuel d'aide à la culture du coton établit une quantité nationale garantie pour l'Espagne de

249 000 tonnes de coton brut, un chiffre qui, dans certaines circonstances liées aux marchés internationaux et au coût mondial de la réglementation, pourrait atteindre environ 270 000 tonnes.

Un rendement de 249 000 tonnes peut être atteint sur une superficie de 70 000 à 75 000 hectares, selon les rendements. Le dépassement du potentiel de rendement maximal (PRM) entraîne une réduction du prix cible de 501 % du pourcentage de dépassement du PRM. Il est donc possible d'accroître la superficie cultivée si la productivité permet d'ajuster le prix cible à un certain niveau de réduction.

Le problème réside dans le fait que l'efficacité et la vulnérabilité de tous les agriculteurs ne sont pas les mêmes, et que des problèmes surgissent fréquemment face à d'éventuelles réductions (pénalités) que certains agriculteurs ne veulent pas ou ne peuvent pas supporter, tandis que d'autres pourraient coexister avec elles.

En revanche, les niveaux de prix effectivement payés aux agriculteurs ont été affectés à plusieurs reprises par des problèmes au sein des industries d'égrenage, de concurrence pour les parts de marché des matières premières.

En résumé, la marge de manœuvre pour augmenter les terres irriguées applicables au secteur cotonnier est relativement faible.

3.5.4 Tabac

CARACTÉRISTIQUES DE BASE DU CMO.

L’organisme de gestion des marchés (OGM) du tabac brut a été réformé à deux reprises récemment. En 1992, le règlement (CE) n° 2075/92 a instauré un système de quotas par État membre et par groupe variétal (8 groupes au total) et a supprimé les interventions et les remboursements à l’exportation.

Les 8 groupes de variétés sont :

• tabac séché à l'air chaud (“ séché à l'air chaud ”)
• tabac léger séché à l'air
• tabac noir séché à l'air
• tabac séché au soleil
• tabac séché au feu
• Basmas (tabac séché au soleil)
• Katerini (tabac séché au soleil)
• Kaba Koulak et similaires (tabac séché au soleil).

Depuis la récolte de 1999, une nouvelle réforme de l'Organisation commune des marchés (OCM), instituée par le règlement (CE) n° 2848/98, est en vigueur. Cette réforme vise à améliorer la qualité des produits et à faciliter les retraits volontaires de la production. Elle a également approuvé des contrôles plus stricts et une application renforcée des exigences de santé publique. Le nouveau système a fait l'objet d'une phase de mise en œuvre de trois ans et sera pleinement opérationnel à partir de la saison 2002.

Les mécanismes de l'OCM sont essentiellement les suivants : un système de primes, un système de contrôle de la production, des mesures d'orientation de la production, un système d'échange et des mesures de contrôle.

Des primes sont versées aux producteurs par l'intermédiaire des entreprises de première transformation, via des contrats, afin de garantir un débouché stable pour les agriculteurs et un approvisionnement régulier pour les industries. Un montant unique est fixé pour chaque groupe de variétés et chaque récolte.

Depuis la réforme de 1998, la prime comprend une partie fixe, une partie variable (destinée à promouvoir la qualité) et une aide spécifique :

• La part fixe est versée pour la quantité de tabac en feuilles livrée par le producteur à la première entreprise de transformation, conformément au contrat conclu, quelle que soit la qualité, pourvu que les exigences minimales de qualité soient respectées.
• La partie variable (de 30 à 45%) est versée par les groupes de producteurs à leurs membres, en fonction du prix du marché obtenu par lot et par agriculteur individuel, ce prix étant l'indicateur de qualité établi.
• L’aide spécifique (2% de la prime totale) est accordée aux groupes de producteurs afin de faciliter de nouvelles tâches de gestion et de financer des mesures d’amélioration agro-environnementales.

Le système de contrôle de la production repose sur la définition d'un seuil de garantie global maximal (pour l'Espagne :

42 000 tonnes de tabac en feuilles brutes), avec des seuils spécifiques pour chaque groupe variétal. Dans le respect de ces seuils, les États membres répartissent les quotas de production de chaque groupe variétal entre les producteurs individuels ou leurs associations, pour trois récoltes consécutives.

Afin d’inciter les producteurs à se convertir à de nouvelles exploitations et à restructurer leurs activités, un système a également été approuvé pour ceux qui décident de quitter le secteur et de récupérer leurs quotas, avec la possibilité d’exclure certaines variétés ou régions sensibles. Par ailleurs, le transfert et l’attribution des quotas entre producteurs ont été assouplis. De plus, les États membres doivent constituer une réserve nationale de quotas de production pour chaque récolte, organisée par groupes variétaux. Ces quotas sont alloués pour consolider la production existante ou encourager les jeunes agriculteurs à entrer dans le secteur.

En ce qui concerne les mesures d’orientation de la production, elles consistent principalement à : (1) accroître le rôle des associations professionnelles et interprofessionnelles ; (2) établir un fonds communautaire pour la recherche et l’information sur le tabac, financé par une retenue sur le montant de la prime ; et (3) mettre en œuvre des programmes visant à convertir certaines variétés vers des variétés moins nocives et mieux adaptées au marché ou vers des utilisations alternatives (recherche médicale et pharmacologique).

Les importations sont soumises au tarif douanier commun. Comme indiqué précédemment, les remboursements à l'exportation ont été supprimés lors de la réforme de 1992.

SECTEUR PRODUCTIF

En Espagne, la culture du tabac occupe environ 16 000 à 18 000 hectares irrigués. Elle se concentre presque exclusivement dans la province de Cáceres et, dans une moindre mesure, à Grenade, Ávila, Tolède et Badajoz.

Le rendement est d'environ 2 700 kg/ha, avec des variations importantes selon les provinces et les groupes variétaux ; en moyenne, les rendements ont sensiblement augmenté depuis notre introduction. La production de tabac séché et fermenté durant la période triennale 1995-1997 s'est élevée à environ 44 500 tonnes. Les principales variétés cultivées sont le tabac séché à l'air chaud, le tabac séché à l'air clair et le tabac séché à l'air foncé.

La production totale de tabac brut de l'UE pour la période triennale 1996-1998 s'élevait à environ 338 000 tonnes. Les principaux producteurs étaient l'Italie (130 000 tonnes), la Grèce (122 000 tonnes), l'Espagne et la France (environ 25 000 tonnes chacune), suivies de l'Allemagne, du Portugal et de la Belgique. Le rendement moyen de tabac brut dans l'UE était d'environ 2 400 kg/ha, allant de 2 000 kg/ha en Grèce à 3 600 kg/ha en Belgique.

Pour des raisons techniques, la culture du tabac est difficile à mécaniser et nécessite donc une main-d'œuvre importante (environ 2 200 ATU/hectare). Dans l'UE, cette activité emploie près de 200 000 personnes dans la production et la transformation. De plus, il existe peu d'alternatives agricoles viables à la culture du tabac, et celle-ci est concentrée dans des régions défavorisées. Sa contribution au maintien des communautés rurales et des activités industrielles connexes est l'une des principales raisons pour lesquelles l'UE continue d'apporter un soutien financier à ce secteur, qui, sans cela, disparaîtrait.

MARCHÉS

La production mondiale de tabac brut est principalement située en Asie, la Chine étant le premier producteur mondial (environ 401 030 tonnes du total), suivie des États-Unis, de l'Inde, du Brésil et de certains pays africains.

Le marché mondial du tabac est extrêmement dynamique mais opaque, en raison de la grande variété de produits, de leurs qualités et de leurs prix variables, ainsi que de la domination du marché par un petit nombre de grandes multinationales. Les États-Unis sont le pays le plus actif sur ce marché, étant le premier importateur et exportateur mondial, avec une production, une transformation et une consommation considérables.

Généralement, les pays développés, caractérisés par une forte consommation, une faible production et un secteur manufacturier plus important, sont les principaux importateurs. Actuellement, l'industrie européenne du tabac importe environ…

80% de vos besoins. Les importations de l'UE atteignent 540 000 tonnes (1998).

La production de l'UE reste spécialisée dans le segment moyen à bas de gamme, trouvant ses débouchés dans certains pays où le niveau de vie est faible et les exigences de qualité moins strictes. Ces dernières années, l'UE a augmenté ses exportations (atteignant 178 000 tonnes en 1998), principalement de variétés orientales, recherchées pour leurs caractéristiques aromatiques.

L'Espagne est un importateur net de tabac brut, en provenance des États-Unis, du Brésil, de Turquie et du Canada, bien qu'elle exporte également du tabac principalement vers d'autres pays de l'UE.

PERSPECTIVES D'IRRIGATION

La pérennité du secteur du tabac brut dans l'UE est étroitement liée à l'existence d'un système de subventions, maintenues pour des raisons sociales et d'aménagement du territoire, car on estime que la suppression des aides de l'UE à ce secteur entraînerait la perte de quelque 200 000 emplois dans l'UE.

L'Organisation du marché commun (OMC) repose sur un système de quotas de production individuels pour chaque variété. L'Espagne se voit allouer 42 000 tonnes, soit environ 16 000 hectares. La production de tabac est économiquement impossible sans le soutien des quotas correspondants. Par conséquent, il n'est pas possible d'accroître la superficie irriguée consacrée à la culture du tabac.

Dans les régions où le tabac est actuellement cultivé, les efforts d'amélioration de l'irrigation devraient se concentrer sur le maintien de la qualité de l'eau d'irrigation, étant donné la grande sensibilité de la plante à la qualité de l'eau, en particulier à sa teneur en chlorures.

3.5.5 Huile d'olive

CARACTÉRISTIQUES DE BASE DU CMO.

En 1998, l'introduction d'ajustements importants au règlement communautaire du secteur de l'huile d'olive a été approuvée, à titre transitoire jusqu'au 31 octobre 2001, date à laquelle un nouveau règlement devait entrer en vigueur pour remplacer le règlement 136/66/CEE, qui établit l'OMC des matières grasses.

Le mécanisme de soutien aux revenus des producteurs consiste essentiellement à octroyer une aide à la production (actuellement 1 322,5 euros/tonne), limitée à un montant maximum garanti, dont le dépassement entraîne une réduction proportionnelle de l'aide pour tous les producteurs.

Les principaux changements introduits dans le CMO à partir de la campagne 1998/99 et en vigueur pendant la période 1998-2001 sont les suivants :

• la disparition du régime d’intervention publique ; toutefois, en cas de graves déséquilibres du marché, un mécanisme d’aide au stockage privé serait mis en œuvre ;
• la disparition des aides à la consommation d'huile d'olive ;
• L’aide à la production est accordée sur la base de la production réellement livrée, ce qui implique la disparition du régime d’aide forfaitaire spéciale pour les petits producteurs ;
• En tant que mécanisme de stabilisation, le remplacement de la quantité communautaire maximale garantie (MGC) par des quantités garanties au niveau national de chaque État membre (NGC), calculées sur la base des productions moyennes d'une période de référence (en Espagne, elles s'élèvent à 760 027 tonnes) ; de plus, la MGC totale de l'UE est désormais de 1 777 261 tonnes, alors que dans le système précédent, la MGC communautaire était de 1 350 000 tonnes ;
• et la possibilité pour les États membres d’octroyer des aides à la production d’olives de table, dans le cadre de leur CNG et de leur aide à la production (comme cela a été fait en Espagne).

Par ailleurs, les connaissances statistiques du secteur se sont améliorées et des progrès ont été réalisés en matière de contrôle des moulins à huile d'olive. Toutefois, il semble toujours nécessaire d'obtenir de meilleures informations sur les superficies et les rendements des oliveraies dans les différentes zones de production de l'UE, objectif qui avait été fixé pour la période de transition 1998-2001.

Les importations d'huile d'olive dans l'UE sont soumises à des droits de douane. Cependant, leur volume reste relativement faible par rapport à la production nationale, et la quasi-totalité de ces importations bénéficie de conditions préférentielles, principalement en provenance de Tunisie.

Concernant les exportations, des subventions sont accordées afin d'améliorer la compétitivité de l'huile d'olive de l'UE sur les marchés internationaux. Cependant, en raison des engagements du GATT, le volume des exportations subventionnées est limité pour chaque saison. L'UE étant le principal fournisseur sur le marché international, si le prix intérieur de l'huile d'olive n'augmente pas de manière excessive, cette limitation ne devrait pas poser de problèmes de compétitivité majeurs par rapport aux autres huiles végétales. Néanmoins, elle freine indéniablement la croissance de la production de l'UE et nécessite des mesures complémentaires, notamment pour promouvoir la consommation d'huile d'olive sur les marchés nationaux et internationaux.

La modification de l'actuelle Organisation commune du marché (OCM) pour l'huile d'olive a déjà donné lieu à plusieurs accords au sein du Conseil, sur la base du “ Document d'options ”, concernant la suppression des aides à la consommation, la suppression des interventions et la création d'un système d'information géographique. Les débats porteront désormais sur le maintien ou la suppression des aides à la production, proportionnelles à la production réelle, ainsi que sur les mesures connexes du revenu minimum garanti (RMG). En cas de suppression du RMG, les aides seraient accordées par arbre ou par hectare d'oliveraies cultivées.

Certains États membres, dont l'Espagne, continuent de penser que, malgré les études en cours, la Commission ne dispose toujours pas de données fiables pour déterminer correctement le CNG ou son équivalent, et décider si une aide par olivier ou par surface devrait être mise en œuvre.

En décembre 2000, la Commission a présenté au Conseil une proposition de prolongation de deux ans du régime d’aide, assortie d’une nouvelle stratégie de qualité.

SECTEUR PRODUCTIF

L'olivier est caractéristique du bassin méditerranéen. Il est réputé pour sa longévité, sa robustesse et son alternance de production, c'est-à-dire l'alternance de production d'une année sur l'autre, voire d'un à trois ans (une caractéristique qui influence considérablement la commercialisation et les prix de l'huile d'olive). Sa résistance aux conditions semi-arides et aux sols pauvres permet de le planter dans des zones où d'autres cultures seraient impossibles. Les progrès techniques réalisés dans sa culture ont permis d'accroître sensiblement les rendements.

Le produit principal est l'huile d'olive, mais l'importance des sous-produits tels que le marc d'olive (pour les huiles, l'alimentation animale, etc.), le bois ou les feuilles (pour l'industrie pharmaceutique) ne doit pas être sous-estimée.

La répartition des surfaces et des rendements des oliveraies en Espagne, selon l'Annuaire statistique MAPA (2000), est la suivante :

Depuis son adhésion à la CEE, la tendance précédente s'est inversée et la superficie des oliveraies a augmenté, grâce à de nouvelles plantations et à la restauration d'oliveraies presque abandonnées.

Les oliveraies destinées à la production d'huile sont réparties sur la quasi-totalité du territoire ibérique (à l'exception de la côte cantabrique), avec une nette concentration dans le sud et l'est de la péninsule Ibérique. L'Andalousie compte plus d'un million d'hectares en production, Jaén et Cordoue étant les régions les plus importantes ; viennent ensuite la Castille-La Manche (258 000 hectares), l'Estrémadure (213 000 hectares), la Catalogne (105 000 hectares) et, dans une moindre mesure, Valence, l'Aragon et Madrid. La répartition des oliveraies de table est très similaire, bien qu'elles soient situées presque exclusivement en Andalousie et en Estrémadure.

Les rendements oléicoles varient considérablement d'une province à l'autre, bien qu'ils soient généralement moins variables dans les zones irriguées. L'Andalousie affiche les rendements les plus élevés, dépassant 4 500 kg/ha à Malaga, Cordoue et Jaén.

La production moyenne d'olives destinées à la production d'huile d'olive entre 1996 et 1999 s'élevait à 4,3 millions de tonnes. En moyenne, environ 867 000 tonnes d'huile d'olive ont été produites durant cette même période.

La production espagnole d'huile d'olive au début des années 1990 avoisinait les 650 000 tonnes. L'alternance de production et la sécheresse des campagnes 1994/95 et 1995/96 ont masqué l'augmentation de la production due à l'accroissement des surfaces cultivées et à l'amélioration des techniques culturales (notamment l'irrigation), augmentation qui s'est concrétisée lors des campagnes suivantes avec des récoltes d'environ 900 000 tonnes. Les estimations préliminaires de production pour 1999 et 2000 font état de chiffres respectifs de 650 000 et 945 000 tonnes.

La production d'huile d'olive en Espagne devrait continuer d'augmenter, au moins jusqu'en 2006, date à laquelle les plantations créées en 1998 commenceront à produire (le rythme des nouvelles plantations devrait ralentir, celles établies après 1998 n'étant pas éligibles aux subventions). Par ailleurs, la production se concentre de plus en plus : on estime actuellement que 501 000 tonnes de la surface totale contribuent à une production de 801 000 tonnes. De fait, de nombreuses oliveraies marginales ou à faible rendement disparaîtraient probablement si le niveau des aides financières était réduit.

En Espagne, on peut identifier trois systèmes agricoles de base :

• La culture traditionnelle de l'olivier dans des zones aux contraintes agronomiques liées au climat et au sol, et à la difficulté de conversion à une autre culture, a survécu à l'abandon grâce à la plus grande rentabilité tirée de l'aide communautaire ; ce n'est que d'un point de vue environnemental ou paysager que ces oliveraies seraient durables ;
• la culture traditionnelle de l'olivier qui peut être améliorée, dans les zones présentant des limitations agronomiques surmontables, et dont la productivité s'améliore grâce à l'application d'améliorations technologiques ;
• La culture intensive de l'olivier, principalement dans des plantations récentes (des 20 à 25 dernières années), dont le modèle de production est similaire à celui des arbres fruitiers, avec le choix des variétés, du matériel végétal sélectionné pour raccourcir la période improductive, le choix des densités de plantation, l'irrigation localisée, la fertirrigation et le contrôle phytosanitaire, l'utilisation de machines pour la récolte, etc. ; ces plantations nécessitent des investissements importants et une taille suffisante pour une utilisation rationnelle des moyens de production, mais elles atteignent une bonne rentabilité productive et économique.

MARCHÉS

La production, la consommation et le commerce international de l'huile d'olive sont concentrés dans les pays méditerranéens, parmi lesquels l'Espagne a historiquement joué un rôle majeur.

L'huile d'olive ne représente qu'environ 31 % du marché mondial des huiles alimentaires. D'autres huiles (tournesol, soja, etc.) occupent une part de marché plus importante. La principale concurrence pour l'huile d'olive provient des huiles de graines, qui la remplacent partiellement et sont nettement moins chères.

La production mondiale d'huile d'olive s'élève en moyenne à 2,3 millions de tonnes, dont 781 000 tonnes sont produites dans l'UE. Parmi les autres pays producteurs importants figurent la Tunisie (155 000 tonnes), la Turquie (90 000 tonnes), la Syrie (75 000 tonnes) et le Maroc (45 000 tonnes).

La situation du marché mondial de l'huile d'olive est fortement influencée par ce qui se passe sur le marché communautaire, non seulement en raison du volume de la production communautaire, mais aussi parce que la consommation dans l'UE représente 731 000 milliards de tonnes de la consommation mondiale.

Les principaux fournisseurs d'huile d'olive sont la Grèce et l'Espagne, tandis que l'Italie, pays producteur et exportateur, en est le principal acheteur. Lors de la campagne 1997/98, les importations d'huile d'olive ont atteint 46 000 tonnes, en provenance du Maghreb dans le cadre d'accords commerciaux préférentiels, tandis que les exportations se sont élevées à 188 000 tonnes.

L'Espagne est un exportateur majeur et historique d'huile d'olive. Ses exportations sont principalement destinées à l'Union européenne, notamment à l'Italie, au Portugal et à la France, et, dans une moindre mesure, à des pays comme le Royaume-Uni, l'Allemagne et le Danemark. Ces dernières années, dans le cadre d'une internationalisation nécessaire de la production espagnole, de nouveaux marchés s'ouvrent progressivement dans des pays à revenu élevé tels que les États-Unis, le Canada, le Japon et la Suisse. L'Espagne importe également de l'huile d'olive d'autres pays producteurs de l'UE, ainsi que de Turquie.

L'Espagne est également un important producteur et exportateur d'olives de saison, principalement destinées aux États-Unis, à l'Italie, à la France, à l'Allemagne ou au Canada.

Enfin, il est important de souligner l’augmentation de la production d’huile d’olive dans les pays tiers de la Méditerranée, notamment la Tunisie, le Maroc, la Syrie et la Turquie, qui intègrent progressivement le marché communautaire et qui, à l’avenir, pourraient également être orientés vers la satisfaction de la demande de nouveaux marchés étrangers, en concurrence avec la production espagnole.

PERSPECTIVES D'IRRIGATION

La production d'huile d'olive est très sensible aux changements réglementaires. L'évolution prévisible du secteur entre 2000 et 2006 sera d'ores et déjà marquée par les événements de la dernière décennie. À l'avenir, la recherche de nouveaux marchés, tant au sein de l'UE que dans les pays tiers, sera cruciale, notamment compte tenu de la consolidation de volumes de production importants. Parmi les facteurs favorables figurent les tendances gastronomiques et alimentaires, les baisses de prix potentielles et les opportunités promotionnelles ; les inconvénients comprennent les limitations des remboursements à l'exportation découlant des engagements du GATT.

Dans tous les cas, et selon une analyse similaire à celle appliquée à la vigne, les résultats économiques de l'irrigation des oliveraies sont spectaculaires et, par conséquent, considérés comme incontournables. Qu'il s'agisse d'une irrigation douce au goutte-à-goutte ou d'une irrigation plus intensive, voire avec la plantation sur treillis et la taille, la sécurité et l'augmentation de la production compensent largement les coûts d'installation.

Il semble évident qu'une croissance incontrôlée de la production et des rendements n'est pas possible, faute de marché et de soutien suffisant, mais dans la compétitivité relative entre l'agriculture sèche et l'agriculture irriguée, cette dernière est destinée à consolider des parts de marché plus importantes dans le secteur.

3.5.6 Vin

CARACTÉRISTIQUES DE BASE DU CMO.

Le secteur vitivinicole a finalement été inclus dans la réforme de la PAC dans le cadre de l'Agenda 2000. La nouvelle OMC pour le secteur vitivinicole, établie par le règlement (CE) n° 1493/1999, est entrée en vigueur le 1er août 2000.

Ces dernières années, le marché du vin a évolué vers une situation d'équilibre relatif, beaucoup plus favorable au secteur que la situation de surplus de 1994, lorsque la première proposition de réforme a commencé à être débattue, qui proposait des mesures de réduction du potentiel de production plus drastiques que les mesures actuelles.

L’objectif de la nouvelle Organisation commune des marchés (OCM) pour le vin est d’assurer un meilleur équilibre entre l’offre et la demande sur le marché communautaire, tout en permettant aux producteurs d’exploiter les marchés en expansion et en contribuant à la compétitivité durable du secteur. Elle vise également à éliminer le recours à l’interventionnisme pour gérer les excédents de production, à préserver la diversité des marchés traditionnels des boissons alcoolisées et des produits dérivés du raisin, à protéger la diversité régionale et à reconnaître le rôle des organisations de producteurs et des organisations interprofessionnelles. Enfin, elle simplifie sensiblement la réglementation applicable à ce secteur, conformément à la clarification générale de la Politique agricole commune (PAC) initiée en 1995 et ratifiée dans le cadre d’Agenda 2000.

Les aspects fondamentaux de la nouvelle OCM approuvée en 1999 sont les suivants :

SECTEUR PRODUCTIF

Selon l’Annuaire statistique MAPA (2000), la superficie et les rendements des vignobles en Espagne sont répartis comme suit :

La zone viticole s'étend sur toute l'Espagne, y compris les îles, avec une spécialisation régionale marquée en termes de cépages cultivés, de types et de qualités de vins produits.

La production de raisins destinés à la transformation (raisins secs, moût et vin compris) au cours de la période triennale 1997-1999 s'est élevée à 4 933 000 tonnes. La quasi-totalité de ce volume a été utilisée pour la production de vin et de moût, tandis que la production de raisins secs a atteint un peu plus de 210 tonnes.

La production totale de vin nouveau, en moyenne sur la période triennale 1996-1998, s'élève à environ 32 millions d'hectolitres. Depuis l'adhésion à l'UE, la production viticole a connu une évolution irrégulière, avec des variations marquées selon la saison agroclimatique, oscillant entre des sommets historiques d'environ 39 millions d'hectolitres (1990) et des creux de 20 à 22 millions d'hectolitres coïncidant avec des sécheresses (1988, 1994 et 1995).

La répartition par type de vin nouveau produit lors de la campagne 1996-1997 était la suivante :

Le secteur vitivinicole de l'UE revêt une grande importance socio-économique, avec 1,7 million de producteurs et une position de premier plan sur le marché mondial ; il est dynamique et très diversifié. La superficie totale des vignobles dans l'UE est de 3,3 millions d'hectares, pour une production totale d'environ 160 millions d'hectolitres (1997/98), dont 571 % de vins de table et 351 % de vins de qualité supérieure.

L'Espagne possède la plus grande superficie viticole de l'Union européenne, suivie de la France et de l'Italie, puis du Portugal et de l'Allemagne. Cependant, la production de vin en France et en Italie, respectivement de 53 et 50 millions d'hectolitres lors de la campagne 1997/98, est nettement supérieure à celle de l'Espagne.

Le rendement moyen dans l'UE est d'environ 49 hectolitres/ha. En Espagne, il est de 28 hectolitres/ha, tandis que dans des pays comme l'Allemagne, la Grèce et le Luxembourg, il dépasse en moyenne 75 à 80 hectolitres/ha, le Luxembourg ayant même atteint 150 hectolitres/ha lors des campagnes précédentes. La France et l'Italie affichent un rendement de 63 hectolitres/ha, et seuls le Portugal et le Royaume-Uni présentent des chiffres inférieurs à ceux de l'Espagne (toutes les données correspondent à des moyennes des campagnes 1996/97 et 1997/98 ; source : Eurostat).

Ces différences de rendement s'expliquent par les cépages, les méthodes de culture et les pratiques vinicoles. Cela tient principalement au fait que dans d'autres pays de l'UE, notamment en France et en Italie, la vigne est cultivée presque comme un arbre fruitier, ce qui entraîne une croissance végétative importante ; tandis qu'en Espagne, les vignobles sont généralement cultivés en sec, de manière extensive, même sur des terres marginales, ce qui donne des rendements plus faibles mais des vins plus riches en sucre, grâce aux conditions climatiques. Il est également vrai qu'en Espagne, le Statut des vignes, des vins et des spiritueux n'autorisait pas l'irrigation des vignobles dans les zones où elle n'était pas traditionnellement pratiquée.

Par ailleurs, l'une des pratiques œnologiques qui induit les plus grandes variations de rendement est la chaptalisation, ou enrichissement artificiel du degré d'alcool ; une pratique nécessaire dans les régions peu ensoleillées et, de ce fait, traditionnelle dans les zones viticoles d'Europe du Nord. De toute évidence, les styles de vins caractéristiques des différentes régions viticoles au sein de l'Union européenne sont également très variés.

Pendant longtemps, l'Espagne s'est spécialisée dans les vins de table, offrant un bon rapport qualité-prix, et dans l'exportation de vin en vrac vers d'autres pays de l'UE pour l'assemblage. Cependant, ces dernières années, les régions et les producteurs espagnols ont élaboré des vins de meilleure qualité, consolidé leurs appellations d'origine et amélioré leur commercialisation.

MARCHÉS

Le marché international du vin se caractérise par une forte concentration. Les principaux producteurs sont quelques pays de l'UE, ainsi que les États-Unis, l'Argentine, l'Australie et, dans une moindre mesure, la Roumanie et la Hongrie. La demande de vin est également concentrée dans quelques pays, principalement européens, suivis par les pays à niveau de vie élevé (États-Unis, Canada, Suisse et Japon).

L’Union européenne représente dans son ensemble 601 millions d’hectolitres d’exportations mondiales et près de 301 millions d’hectolitres d’importations (données de 1997 ; Eurostat). Les États membres de l’UE jouent un rôle très actif sur les marchés mondiaux, la France se distinguant comme un importateur et exportateur majeur. Les échanges intra-UE dans le secteur vitivinicole sont très importants, avec un volume dépassant les 30 millions d’hectolitres.

La tendance sur les marchés, tant au niveau mondial que régional, est à la baisse pour le vin en vrac et à la hausse pour le vin en bouteille et les vins de qualité. Bien que la production viticole de l'UE reste dominante, ces dernières années, les vins d'Australie, de Californie, d'Afrique du Sud et d'autres pays émergents ont gagné du terrain, notamment grâce à des stratégies marketing dynamiques.

L'Espagne est un exportateur net de vin et de moût (avec un excédent de 567 000 tonnes en 1996), se classant au troisième rang mondial après la France et l'Italie. Ses principaux débouchés sont les autres pays de l'UE (Allemagne, France et Royaume-Uni). Les importations proviennent de France, d'Italie et du Portugal, ainsi que de pays hors UE, principalement d'Argentine, avec une forte augmentation lors de la campagne 1995.

Dans tous les cas, une analyse complète du marché mondial et local du vin doit être mise en relation avec le marché des autres boissons alcoolisées : la bière (qui peut être consommée comme substitut) et les spiritueux.

PERSPECTIVES D'IRRIGATION

Il s'agit d'un secteur dont l'avenir ne dépend pas fondamentalement de la législation européenne. L'Espagne, comme l'UE dans son ensemble, affiche un excédent de production viticole, et les importations de vins en provenance des pays émergents (Chili, Nouvelle-Zélande, Australie, Argentine) continueront d'augmenter. Par conséquent, même si la tendance à la baisse de la consommation s'inverse, ou même si la consommation augmente ou se reporte sur d'autres vins de l'UE, le secteur sera confronté à une situation structurellement excédentaire. Se pose alors la question de trouver des solutions pour les zones viticoles qui manquent de débouchés commerciaux ou de cultures alternatives.

Malgré ce qui précède, tout viticulteur espagnol capable de mettre en place un système d'irrigation d'appoint à moindre coût le fera sans aucun doute, afin de s'affranchir des aléas climatiques et de garantir des rendements certes modestes comparés à ceux d'Europe du Nord, mais suffisants pour atteindre le seuil de rentabilité de son activité. Ce système privilégiera généralement une irrigation de faible intensité, à faible consommation d'eau.

Il convient toutefois de noter qu'en général, la géographie des vignobles ne correspond pas à celle des ressources en eau. Mais il ne fait aucun doute qu'en Catalogne, dans la vallée du Douro et dans d'autres régions similaires, ces systèmes d'irrigation d'appoint seront mis en œuvre partout où cela sera possible, si ce n'est déjà le cas. Il est important de souligner que les techniques d'irrigation au goutte-à-goutte permettent d'irriguer des zones en coteaux inaccessibles par les méthodes traditionnelles.

En résumé, on estime que le secteur viticole espagnol est destiné à absorber des quantités importantes de terres irriguées, dans la mesure où il est possible de faire chevaucher l'eau et les terres consacrées à la viticulture.

3.5.7 Fruits et légumes, pommes de terre et fleurs

CARACTÉRISTIQUES DE BASE DU CMO.

La dernière modification majeure de l'OCM pour le secteur des fruits et légumes, frais et transformés, remonte à 1996 et visait à permettre aux producteurs de mieux répondre aux attentes du marché et des consommateurs en matière de quantité, de qualité et de prix.

L'adoption du règlement (CE) 2200/96 dans le cadre des fruits et légumes frais visait à renforcer le rôle des organisations de producteurs (OP), à réduire les excédents structurels et à promouvoir progressivement la réduction des retraits de produits du marché, principalement par la création de fonds opérationnels gérés par les OP afin d'améliorer la qualité de la commercialisation des produits.

Le principal instrument prévu par l'OMP est le fonds opérationnel. Les organisations de producteurs peuvent constituer ce fonds grâce à des financements européens, destinés à financer l'amélioration des structures de production et de commercialisation. L'aide européenne maximale est fixée à 4,51 % de la valeur de la production commercialisée par chaque organisation, à condition que le montant total de cette aide ne dépasse pas 2,51 % du chiffre d'affaires total de l'ensemble des organisations de producteurs. Ces améliorations visent à accroître la compétitivité afin de relever les défis posés par l'ouverture des marchés européens et par les exigences croissantes et le pouvoir de négociation accru des acheteurs.

Le deuxième mécanisme envisagé par l'OCM pour réguler le marché des fruits et légumes est le retrait, comme filet de sécurité pour les revenus des agriculteurs et comme régulateur de l'offre en période cyclique pour éviter l'effondrement des prix.

Le règlement (CE) n° 2201/96 a été adopté pour les produits transformés à base de fruits et légumes. Bien que l'organisation commune des marchés qui réglemente ce secteur couvre, en principe, tous les produits transformés à base de fruits et légumes, les aides communautaires sont concentrées sur certains produits :

• aide à la transformation sous réserve du respect du paiement d'un prix minimum au producteur dans le cas des tomates :
• Aide à la transformation sous réserve du respect du paiement d'un prix minimum au producteur pour d'autres produits : pêches, poires, pruneaux, figues séchées et ananas :
• intervention et assistance pour le stockage des raisins secs et des figues séchées en fin de saison et assistance par hectare pour les raisins secs ;
• quotas d'importation de champignons en franchise de droits;
• un régime de prix minimum à l'importation pour les raisins secs et certains produits transformés à base de cerises, ainsi que pour l'importation de fruits rouges en provenance de certains pays d'Europe centrale et orientale, y compris les pays baltes ;
• Les framboises destinées à la transformation et les raisins secs bénéficient également de mesures spécifiques visant à améliorer la qualité des produits et leur commercialisation.

L’aide à la production prévue par le présent règlement est versée aux transformateurs qui ont acheté leurs matières premières auprès des producteurs à des prix au moins égaux aux prix minimaux (fixés annuellement, comme le sont les versements de l’aide). À cette fin, des contrats sont conclus entre les organisations de producteurs et les transformateurs (jusqu’à fin 2001, des contrats entre producteurs et transformateurs individuels pouvaient également être conclus dans ce secteur, dans une proportion décroissante).

Le règlement fixe des seuils de production communautaires, dont le dépassement entraîne une réduction proportionnelle des aides pour l'année suivante. Ainsi, pour l'Espagne, le seuil garanti pour 1999 est fixé à 582 000 tonnes de pêches transformées et à 102 805 tonnes de poires Williams et Rocha transformées.

Toutefois, pour les tomates, les aides aux transformateurs ne sont pas fondées sur des seuils, mais sur des quotas, répartis par pays, par catégorie de produits et entre les entreprises de transformation. Ces quotas sont établis sur la base des quantités moyennes de matières premières pour lesquelles les prix minimaux ont été respectés au cours des trois campagnes précédentes. Aucune aide n'est versée pour les quantités produites qui excèdent le quota, même si le prix minimum est respecté. Les quotas attribués à l'Espagne, compte tenu de la production payée au prix minimum, s'élevaient à 696 663 tonnes pour le concentré de tomates, 149 948 tonnes pour les tomates pelées entières et 150 219 tonnes pour les autres produits à base de tomates fraîches pour la campagne 1999/2000, soit un total de 1 004 830 tonnes.

Enfin, le règlement (CE) n° 2202/96 prévoit une aide aux producteurs de certains agrumes. Il s’agit d’une aide compensatoire versée directement aux organisations de producteurs (OP) qui livrent des citrons, des pamplemousses, des pomelos, des oranges, des mandarines, des clémentines et des satsumas récoltés dans la Communauté, destinés à être transformés dans le cadre de contrats conclus entre les OP et les transformateurs. Le dépassement des seuils de transformation fixés par le règlement entraîne une réduction proportionnelle de l’aide l’année suivante.

La réglementation en vigueur relative aux fruits et légumes devait être révisée avant la fin de l'année 2000. La Commission devait soumettre au Conseil un rapport sur le fonctionnement de l'OCM avant cette date. Sur la base de ce rapport, la Commission examinerait la nécessité de proposer une adaptation plus complète des dispositions concernées. Cette proposition devait entrer en vigueur pour la campagne de commercialisation 2001/2002.

En conséquence, sur proposition de la Commission, le Conseil a adopté le 4 décembre 2000 le règlement 2699/2000 modifiant les trois règlements susmentionnés.

Le présent règlement s’appliquera à chaque produit ou groupe de produits concerné à compter de la campagne de commercialisation 2001-2002. Il constitue donc la première modification substantielle de la réforme du secteur des fruits et légumes adoptée par le Conseil en novembre 1996. Ses éléments essentiels sont les suivants :

• Remplacement de la double limite maximale d’aide communautaire aux fonds opérationnels des organisations de producteurs par une limite unique de 4,11 TP3 TP de la valeur de la production commercialisée par chaque organisation de producteurs.
• Le système régissant la transformation des tomates a été profondément modifié. Les quotas pour les trois groupes de produits seront remplacés par un seuil communautaire unique, réparti entre les États membres selon leurs seuils nationaux (qu’ils pourront subdiviser en deux). En cas de dépassement du seuil communautaire, les aides pour la campagne de commercialisation suivante seront réduites proportionnellement dans les États membres ayant dépassé leur seuil national.

L’aide est fixée à 34,5 € par tonne de tomates fraîches, quel que soit le produit fini (concentré, tomates pelées, etc.). Le seuil communautaire est fixé à 8 251 455 tonnes, soit une augmentation de 29,71 % par rapport au quota communautaire de 2000-2001. L’aide sera versée aux organisations de producteurs, qui la redistribueront ensuite aux producteurs. Le prix de vente des tomates destinées à la transformation sera librement négocié entre les organisations de producteurs et les transformateurs ; le prix minimum a été supprimé.

• Le dispositif d'aide à la transformation des pêches et des poires est aligné sur celui des tomates : à compter de la campagne 2001-2002, l'aide et le seuil de transformation s'appliqueront à la matière première. L'aide est fixée à 47,70 €/t pour les pêches et à 161,70 €/t pour les poires. Les seuils communautaires sont fixés à 539 000 t pour les pêches et à 104 617 t pour les poires. Ces seuils sont également déclinés en seuils nationaux. L'aide sera versée aux organisations de producteurs et il n'y aura plus de prix minimaux.
• Concernant les agrumes, les seuils de transformation ont été relevés à 1 500 236 tonnes pour les oranges, 510 600 tonnes pour les citrons et 384 000 tonnes pour les petits agrumes. Le montant des aides reste inchangé.

En revanche, les accords du Cycle d'Uruguay du GATT ont entraîné la suppression générale de 201 % des protections tarifaires et des prix d'entrée pour les fruits et légumes. Il convient de noter leur faible niveau moyen pour ces produits, ainsi que leurs variations saisonnières, la protection la plus faible de l'UE coïncidant avec les périodes de production horticole espagnole destinée à l'exportation. Par ailleurs, une réduction des exportations subventionnées a été instaurée, s'élevant à 361 % en valeur monétaire et à 211 % en volume, ce qui peut affecter, selon la conjoncture, les quantités totales de fruits et légumes exportées au titre de la restitution. La tendance de ces négociations multilatérales menées dans le cadre de l'OMC est de poursuivre cette ouverture lors des négociations à venir.

Les conséquences de cette ouverture sont, d'une part, l'augmentation des exportations d'autres pays vers l'UE, étant donné qu'il s'agit de l'un des marchés disposant du plus grand pouvoir d'achat et, d'autre part, la nécessité pour les produits de l'UE de concurrencer, dans de nombreux cas, les produits de pays à faibles coûts de production, en raison de leurs niveaux de salaires, de leur pression fiscale et d'autres facteurs de production.

En complément des politiques commerciales convenues dans la sphère multilatérale, la Communauté établit des accords bilatéraux d'intérêt commercial (Mercosur ou Afrique du Sud) ou d'aide au développement et de coopération avec certains pays (ACP, SPG, accords euro-méditerranéens), qui facilitent davantage l'accès des produits agricoles et, en particulier, des fruits et légumes à l'UE.

À cet égard, les accords avec les pays du bassin méditerranéen ont un impact majeur sur l'Espagne, du fait de leur proximité, de conditions de production similaires, de la diversité des produits qu'ils peuvent développer et de leurs faibles coûts de production. La compétitivité de ces pays s'est particulièrement manifestée dans le secteur des produits horticoles d'hiver, et a eu moins d'influence sur les agrumes.

En revanche, l'accord avec l'Afrique du Sud pourrait influencer le marché des agrumes, tandis que les accords avec le Mercosur pourraient impacter les pommes, le raisin de table et les citrons. L'approvisionnement de ces produits se fait hors saison, mais pourrait avoir des répercussions sur la commercialisation des produits frais. Le marché des fruits tropicaux est particulièrement sensible aux importations en provenance du Mexique, d'Afrique du Sud et d'Israël, notamment en ce qui concerne les avocats.

SECTEUR PRODUCTIF EN ESPAGNE, MARCHÉS ET PERSPECTIVES D'IRRIGATION

Aspects généraux

La culture espagnole des fruits et légumes, y compris les pommes de terre, couvre une superficie d'environ 1,8 million d'hectares, dont 30% correspondent aux légumes (y compris les pommes de terre), 15% aux agrumes, 20% aux fruits à noyau et 35% aux noix.

La superficie cultivée est répartie sur l'ensemble du territoire, mais les régions d'Andalousie (241 000 tonnes), de Valence (231 000 tonnes), de Murcie (111 000 tonnes) et de Catalogne (111 000 tonnes) représentent plus des deux tiers de la superficie totale. La production totale atteint environ 20 millions de tonnes (hors pommes de terre), dont 551 000 tonnes de légumes, 221 000 tonnes d'agrumes et les 231 000 tonnes restantes d'autres fruits.

Cependant, six produits représentent à eux seuls plus de 501 000 tonnes de la production espagnole de fruits et légumes. Il s'agit des tomates destinées à la consommation fraîche et à la transformation (171 000 tonnes), des oranges (121 000 tonnes), des mandarines (91 000 tonnes), ainsi que de la laitue, des melons et des oignons (environ 51 000 tonnes chacun). Si l'on ajoute les pêches, les poivrons et les pommes (451 000 tonnes chacun), ces neuf produits représentent les deux tiers de la production espagnole de fruits et légumes.

En termes monétaires, la production de fruits et légumes représente, au niveau de l'exploitation agricole, un chiffre proche de 1,2 billion de pesetas, ce qui représente environ 251 TP3T de la production agricole finale et 451 TP3T de la production végétale.

Au sein de la Communauté, l'Espagne est le deuxième plus grand producteur de fruits et légumes, contribuant à hauteur d'environ 261 TP3T à la valeur totale de la production et se situant légèrement derrière l'Italie, qui produit 291 TP3T, et à une grande distance d'autres grands pays producteurs, tels que la France (121 TP3T) et la Grèce (101 TP3T).

Ce secteur contribue à hauteur de 501 330 pesetas aux exportations agroalimentaires espagnoles, qui totalisent environ 2 200 milliards de pesetas. Sur ce montant, 261 330 pesetas correspondent aux exportations de fruits, principalement des agrumes ; 161 330 pesetas aux légumes ; et 81 330 pesetas aux produits transformés à base de fruits et légumes. L’Union européenne absorbe 901 330 pesetas de ces exportations. L’important excédent de la balance commerciale des fruits et légumes témoigne de l’orientation exportatrice du secteur et de sa dépendance aux marchés étrangers.

En revanche, les importations de fruits et légumes représentent 101 % du total des importations agroalimentaires, dont 41 % de fruits frais, 51 % de légumes frais et 21 % de fruits et légumes transformés. Ces importations proviennent de l'UE, 40 % d'autres pays et 60 % de pays tiers.

La production mondiale de fruits et légumes est en constante augmentation. En 1997, elle a atteint près de 915 millions de tonnes, soit une hausse de 1,11 million de tonnes par rapport à 1996 et de 28,21 millions de tonnes par rapport à la production moyenne de la période 1989-1991. Sur ce total, environ 651 millions de tonnes étaient des légumes. En 1997, la Communauté européenne était le deuxième producteur mondial avec 88 millions de tonnes, après la Chine (286 millions de tonnes).

L'Union européenne est importatrice nette de fruits et légumes, ses exportations (3,35 millions de tonnes) représentant 631 % de ses importations totales (5,3 millions de tonnes) en 1998. Elle connaît donc un déficit en fruits, principalement en oranges transformées en jus, en fruits tropicaux et en pommes. La valeur totale des importations de fruits et légumes de l'UE s'élève à 15 milliards de dollars.

Cependant, la demande de fruits et légumes dans la région, destination prioritaire de nos exportations, stagne et risque de connaître une récession en raison de la concurrence d'autres produits de substitution, ainsi que d'une faible croissance démographique.

De plus, l'offre a augmenté, proposant des produits différents des produits traditionnels, afin de répondre aux nouvelles exigences du marché.

L'élargissement européen à venir, avec l'intégration des pays d'Europe de l'Est, entraînera une augmentation significative du nombre de consommateurs. L'amélioration de leurs revenus devrait se traduire par une hausse de la demande en fruits et légumes, notamment pour nos produits d'exportation.

Légumes

La répartition approximative des terres consacrées aux légumes en Espagne est la suivante :

Les principales dédicaces sont :

Comme indiqué précédemment, l'Organisation du marché commun (OMC) pour les fruits et légumes transformés fixe un seuil communautaire de production de tomates destinées à la transformation, lequel est ensuite décliné en seuils nationaux entre les États membres. Les autres légumes ne sont soumis à aucune limitation quantitative au titre de l'OMC (à l'exception des restrictions de retrait), qui, comme chacun sait, repose sur le rôle actif des organisations de producteurs pour s'adapter au marché, avec le soutien des fonds opérationnels correspondants.

Par conséquent, la question de l'expansion des surfaces irriguées pour les légumes dépend de l'efficacité et du potentiel d'expansion des marchés de l'UE. Concernant les cultures précoces d'exportation, généralement cultivées sous irrigation protégée, une grande prudence s'impose, car le marché est très sensible et n'accepte pas facilement des augmentations significatives. De plus, il faut tenir compte des problèmes environnementaux que ce type de production peut engendrer. Une certaine marge de progression existe grâce à la substitution des produits d'autres pays (États membres ou pays tiers), mais il est important de savoir qu'une guerre des prix féroce pourrait également pénaliser une partie de la production nationale, moins performante.

Il existe également un potentiel de croissance pour les produits horticoles moins intensifs, grâce à une distribution plus efficace et aux baisses de prix potentielles résultant des gains de productivité. Pour certains produits, une industrie agroalimentaire plus établie et consolidée que celle actuellement en vigueur sera nécessaire.

L’ouverture des marchés est inévitable et certains pays tiers occupent des créneaux de marché où ils peuvent nuire à la production nationale et communautaire (comme l’ail), mais le nouveau modèle d’organisme de gestion communautaire devrait nous permettre de gérer ces situations sur la base de la qualité, de la sécurité et de la stabilité de l’approvisionnement communautaire.

Bref, c'est un secteur où il existe une certaine marge d'augmentation des surfaces.

Arbres fruitiers non-agrumes

La production communautaire de pommes a atteint 7,2 millions de tonnes durant la campagne 1997/98, celle de poires 1,96 million de tonnes, celle de pêches 2,6 millions de tonnes et celle de nectarines 628 000 tonnes. La production de raisins de table a atteint 2,2 millions de tonnes durant la campagne 1998.

Durant la saison 1998/99, environ 480 000 tonnes de pêches ont été transformées dans la région en confitures au sirop ou en jus naturel. La région continue d’exporter ce produit (113 000 tonnes en 1998).

La production communautaire de poires Williams et Rocha, transformées en confitures au sirop ou consommées fraîches, a dépassé 162 000 tonnes lors de la campagne 1998/99. L’Italie demeure le premier producteur de l’UE (491 000 tonnes sur un total de 1998), devant l’Espagne (311 000 tonnes) et la France (151 000 tonnes). La Communauté enregistre un déficit commercial pour ce produit ; en 1998, les exportations se sont élevées à 5 000 tonnes de produit fini, contre 33 000 tonnes importées.

Selon l’Annuaire statistique de la MAPA, la répartition des principaux arbres fruitiers de ce groupe est la suivante :

L’Organisation du marché commun (OMC) pour les fruits et légumes frais n’établit aucune limitation, hormis celles découlant des mécanismes régissant les retraits effectués par les organisations de producteurs. L’OMC pour les fruits et légumes transformés octroie des aides à certains produits industriels (pêches au sirop, poires Williams et Rocha au sirop, figues sèches, raisins secs, prunes Ente), parmi lesquels les pêches et les poires, comme indiqué précédemment, sont soumises à des seuils communautaires au-delà desquels les aides sont pénalisées.

Quoi qu’il en soit, le problème lié à l’expansion de l’irrigation pour ces cultures ne réside pas dans les limitations des prélèvements ni dans ces subventions spécifiques, mais plutôt dans les débouchés commerciaux. À cet égard, les fruits à pépins (principalement les pommes) sont confrontés à des perspectives défavorables en raison de la difficulté à concurrencer les importations hors saison en provenance de l’hémisphère sud (Argentine, Chili), qui raccourcissent la période de commercialisation en chambre froide pour la production de l’UE.

Les fruits à noyau (pêches, abricots, cerises, prunes, etc.) ne devraient pas autant craindre cette concurrence en raison des problèmes de conservation et de transport, et dans une telle situation, la production espagnole pourrait être bien placée pour de légères augmentations de production face à la concurrence de la production communautaire.

Enfin, dans le groupe des fruits charnus (chérimoya, avocat, kiwi, kaki, etc.), il existe une possibilité d'expansion sur le marché même s'il peut y avoir des problèmes de concurrence avec les pays tiers.

Globalement, le secteur pourrait présenter un certain potentiel d'augmentation des surfaces irriguées, ce qui, comme toujours, dépend de la bonne gestion technique des investissements et des efforts de commercialisation.

agrumes

La production mondiale d'agrumes a atteint 93,2 millions de tonnes lors de la campagne 1998/99. La Communauté européenne, avec une production de près de 9,3 millions de tonnes, se classe au troisième rang mondial, derrière le Brésil (20,6 millions de tonnes) et les États-Unis (12,6 millions de tonnes), et devant la Chine (9,1 millions de tonnes) et le Mexique (5,1 millions de tonnes). Quant aux exportations, le commerce international a représenté 10,41 % de la production mondiale d'agrumes.

La production communautaire d'oranges a atteint 5,3 millions de tonnes et celle de citrons 1,5 million de tonnes. L'Espagne demeure le premier producteur européen avec une production de 541 millions de tonnes en 1998/99.

La production d'agrumes en Espagne est d'environ 4,5 millions de tonnes, réparties comme suit :

Pour ce sous-secteur, l'Organisation du marché commun (OMC) des fruits et légumes frais réglemente généralement le volume maximal de prélèvement, ce qui s'applique également aux agrumes. Comme indiqué précédemment, la réglementation spécifique aux agrumes prévoit des aides pour les produits transformés à base d'agrumes, conditionnées au versement d'un prix minimum au producteur et assorties de plafonds au-delà desquels une pénalité est appliquée à l'aide, calculée en pourcentage du montant excédentaire.

Concernant l'industrialisation des agrumes, et notamment le volume de jus d'orange, il faut reconnaître que la production européenne ne pourra jamais rivaliser avec les jus concentrés issus de plantations spécialisées au Brésil ou en Floride. En revanche, un segment de marché intéressant se dessine pour les jus frais réfrigérés de haute qualité, où la production européenne bénéficie d'avantages objectifs en termes d'approvisionnement, de transport et de distribution. Quoi qu'il en soit, la production espagnole d'agrumes est orientée vers le marché du frais, et la transformation doit toujours être considérée comme une activité complémentaire.

Concernant le marché des fruits et légumes frais, son évolution future est influencée par des facteurs à la fois positifs et négatifs. Parmi les facteurs négatifs figurent la saturation relative des marchés européens traditionnels ; la consolidation des importations en provenance de pays tiers de l’hémisphère Sud (Afrique du Sud), qui raccourcira le cycle de commercialisation des produits de l’UE ; la nécessité politique de faciliter les échanges commerciaux pour les pays du bassin méditerranéen (Maroc, Israël) ; et la tendance des consommateurs à délaisser les oranges au profit, le cas échéant, d’agrumes faciles à peler.

D'autre part, et parmi les éléments positifs, on peut considérer le potentiel de consommation des pays de l'ECO (sans possibilité de restrictions sur les importations de l'UE une fois intégrés) et des autres pays d'Europe de l'Est ; le déplacement de la production italienne et grecque vers d'autres pays de l'UE, ce qui nous rend plus compétitifs ; et même la consolidation des oranges espagnoles sur le marché italien.

Le secteur agrumicole espagnol s'est historiquement caractérisé par sa capacité d'adaptation au marché, notamment par les ajustements variétaux nécessaires. Toutefois, le problème de la tristeza (une maladie qui affecte les agrumes) et la nécessité d'améliorer la compétitivité, en particulier par la réduction des coûts de production, doivent être pris en compte. Face à ce défi, qui semble réalisable, une augmentation relative des surfaces plantées et de la production est envisageable.

Fruits secs

La situation en Espagne concernant les principales noix, selon l'Annuaire MAPA, qui peut présenter une certaine inertie statistique, est la suivante :

À partir de la saison 1989/90, suite à l'entrée de l'Espagne dans l'UE et à l'absence de protection contre les importations en provenance de pays tiers, notamment d'amandes de Californie et de noisettes de Turquie, un programme d'action visant à améliorer la production communautaire a été lancé, par le biais des associations d'agriculteurs concernées, afin d'encourager la modernisation des plantations et leur adaptation aux exigences du marché, avec une durée de 10 ans (récemment étendue à 11 ans) à compter de l'approbation de chaque plan, et qui couvre actuellement en Espagne quelque 433 000 ha.

Malgré cette aide, la concurrence avec les produits importés est difficile et l’incertitude demeure quant à ce qui se passera lorsque les plans correspondants prendront fin (possibilité de remplacement par d’autres plans dans le cadre d’actions environnementales).

En tout état de cause, il semble prouvé que les nouvelles plantations irriguées d'amandiers, de noyers, de pistachiers et de noisetiers, bien conçues et gérées et bénéficiant de conditions de commercialisation adéquates, peuvent concurrencer les produits importés et, par conséquent, et indépendamment de l'avenir incertain des plantations en sec et des programmes d'aide existants, il y a de la place pour de nouvelles surfaces irriguées.

Pomme de terre

La politique agricole commune (PAC) ne prévoit ni réglementation ni organisations communes de marché (OCM) pour les pommes de terre de consommation. Les mesures existantes pour la fécule de pomme de terre ne sont actuellement pas applicables à la production espagnole, soit en raison de la réglementation elle-même, soit en raison de problèmes d'efficacité de production.

Avec une superficie cultivée totale de près de 1 400 000 hectares, la Communauté produit environ 48 millions de tonnes de pommes de terre. L’Union européenne est autosuffisante en pommes de terre, à l’exception des variétés précoces, importées des pays méditerranéens en hiver et au début du printemps, lorsque la production européenne est limitée, voire inexistante. Les principaux fournisseurs sont Chypre, l’Égypte, le Maroc et Israël. Ces dernières années, les importations annuelles de pommes de terre précoces en provenance de pays tiers s’élevaient en moyenne à 400 000 tonnes, tandis que les exportations intra-européennes atteignaient un peu plus de 825 millions de tonnes.

La culture de la pomme de terre, notamment en Espagne, connaît d'importantes variations d'une année sur l'autre en termes de superficie et de production, en raison du manque de réglementation et de l'effet cyclique des prix.

Dans les années 1970, l'Espagne comptait jusqu'à 400 000 hectares de cultures de pommes de terre. Ce déclin s'explique, d'une part, par la perte de sa position à l'exportation pour les pommes de terre extra-précoces et précoces, due à la compétitivité accrue d'autres pays méditerranéens (Chypre, Égypte), et d'autre part, depuis son adhésion à l'UE, par les importations de pommes de terre en provenance d'autres États membres de l'UE, plus compétitifs. (Le rendement moyen en Espagne est d'environ 21 tonnes par hectare, tandis que la moyenne européenne est de 31,5 tonnes par hectare.).

La consolidation de la production actuelle en Espagne repose sur l'amélioration de la commercialisation et des variétés utilisées, ainsi que sur la réduction des coûts et l'augmentation des rendements, qui pourraient être en partie obtenus grâce à une irrigation améliorée. Par conséquent, aucune augmentation de la superficie consacrée à cette culture n'est prévue, et une légère diminution pourrait même être observée.

fleurs et plantes

L’Organisation du marché commun pour le secteur des plantes vivantes et des produits de floriculture se limite à définir des normes de qualité et à offrir une protection très partielle contre les importations en provenance de pays tiers.

Ce manque de protection est exacerbé par les nombreuses concessions faites dans le cadre des accords méditerranéens ou du Système généralisé de préférences (SGP), au point que l'UE a lancé en 1996 un programme communautaire de financement de mesures spécifiques visant à promouvoir la consommation de plantes vivantes et de produits de floriculture.

Le secteur espagnol est relativement petit, comme le montrent les derniers chiffres disponibles :

Bien que ces chiffres soient modestes et que le calendrier de production espagnol soit compétitif par rapport à celui de certains pays tiers, ils représentent des chiffres qui offrent des possibilités d'expansion évidentes si le secteur s'attaque à ses limitations structurelles internes (organisation des producteurs, circuits de commercialisation, matériel génétique, etc.).

3.5.8 Riz

CARACTÉRISTIQUES DE BASE DU CMO.

La réglementation communautaire relative au secteur rizicole a été réformée en 1995 (règlement (CE) n° 3072/95), suivant les mêmes orientations que la réforme de la PAC de 1992 pour les cultures arables. L’organisation communautaire de gestion (OCG) pour le riz repose sur les mécanismes suivants :

a) Un système de prix d'intervention, prédéterminé pour les campagnes 1996/97 et suivantes, pour une qualité standard. La campagne de commercialisation se déroule du 1er septembre au 31 août de l'année suivante. Les prix d'intervention sont sujets à des augmentations mensuelles entre le 1er avril et le 31 juillet.

Les agences nationales d'intervention achèteront, du 1er avril au 31 juillet, les quantités de riz paddy qui leur seront proposées au prix d'intervention, sous réserve du respect de certaines conditions ; le prix d'intervention est ajusté en fonction de la qualité du produit proposé.

Lors de la réforme de 1995, il a été convenu de réduire le prix d'intervention de 151 % entre les campagnes agricoles 1996/97 et 1999/00 et les campagnes suivantes. En contrepartie, des paiements directs de 52,65 € par hectare et par tonne ont été instaurés. Ce montant est multiplié par le rendement moyen national pour obtenir le paiement compensatoire par hectare. En Espagne, ce paiement compensatoire s'élève à 334,33 € par hectare pour la campagne agricole 1999/00 et les campagnes suivantes.

Une superficie de référence nationale est établie pour chaque État membre producteur (en Espagne : 104 973 hectares). Si, au cours d’une année donnée, la superficie consacrée à la riziculture dépasse cette superficie de référence nationale, une réduction de la compensation est appliquée à tous les producteurs pour cette même année. La pénalité peut atteindre six fois le pourcentage de dépassement de la superficie de référence si ce dépassement excède 51 % de la superficie totale.

b) Un système d'échanges commerciaux avec les pays tiers, encadré par les engagements pris lors des négociations du Cycle d'Uruguay du GATT. Sur le plan de la gestion, les exportations comme les importations sont soumises à la présentation des certificats correspondants.

Les importations sont soumises à un droit de douane calculé sur la base d'un prix maximal à l'importation, après déduction des droits, et indexé sur le prix d'intervention. Les engagements d'accès courant et minimal sont respectés grâce à des importations préférentielles, assorties de droits de douane nuls ou très faibles, en vertu des différents accords bilatéraux auxquels l'UE est partie. Concernant les exportations, l'engagement du GATT limite les remboursements à 133 400 tonnes par an.

Le système de protection aux frontières issu du GATT, conjugué aux nouvelles concessions commerciales, a laissé le secteur rizicole de l'UE largement sans protection dans les faits. L'augmentation des importations en provenance de pays tiers, notamment les expéditions via le régime spécial applicable aux pays et territoires d'outre-mer (PTO), est la principale cause du surplus actuel sur le marché du riz de l'UE.

En juin 2000, la Commission a présenté une proposition de réforme de l’Organisation du marché commun (OMC) pour le riz, justifiée par la nécessité de rétablir l’équilibre du marché communautaire. Afin de simplifier les mécanismes de la PAC et de faciliter la rotation des cultures, le riz serait également inclus dans le régime des grandes cultures. Les éléments fondamentaux de la réforme seraient les suivants :

• l'augmentation de l'aide directe aux producteurs, de 52,65 à 63 euros/tonne (soit l'aide prévue pour les céréales dans l'Agenda 2000 de 2001/02) ;
• et la suppression du mécanisme d’intervention, avec la possibilité de recourir au stockage privé.

Supprimer le régime d'intervention signifierait cesser d'appliquer le système actuel de détermination des droits d'importation, indexés sur le prix d'intervention. À la place, le régime tarifaire fixe établi lors du Cycle d'Uruguay serait appliqué.

La proposition préconise le maintien de la riziculture dans certaines zones où elle est bénéfique pour l'environnement. À cette fin, les États membres doivent soumettre à la Commission, d'ici décembre 2003, un rapport sur l'état de l'environnement lié à la production de riz, en particulier dans les zones de culture traditionnelles et sur les effets des mesures de protection de l'environnement adoptées.

La Commission estime que cette réforme devrait entrer en vigueur au plus vite, idéalement lors de la saison 2001/02. Cependant, cette proposition se heurte à l'opposition des producteurs européens, notamment en Italie et en Espagne. On craint que la suppression du système d'intervention n'entraîne une chute brutale des prix, plus importante encore que les hausses actuelles.

Par ailleurs, comme pour le sucre, l'accord de libéralisation des échanges “ tout sauf les armes ”, qui accordera un accès sans droits de douane au marché de l'UE à tous les produits, à l'exception des armes, en provenance des 48 pays les plus pauvres du monde, suscite des inquiétudes. Dans le cas du riz, la libéralisation s'effectuera progressivement entre 2006 et 2009.

Quoi qu’il en soit, l’approbation de la réforme, prévue pour la présidence suédoise au cours du premier semestre 2001, a subi un retard évident.

SECTEUR PRODUCTIF

La production de riz de l'UE s'élève à environ 2,6 millions de tonnes (1996-1998). L'Espagne est le deuxième producteur de riz de l'UE après l'Italie (521 millions de tonnes contre 301 millions pour l'Espagne), suivie de la Grèce, du Portugal et de la France. Le rendement moyen dans l'UE est de 6 400 kg/ha, avec des valeurs allant de 8 000 kg/ha en Grèce à 6 000 kg/ha en France ou en Italie.

Traditionnellement, et conformément aux coutumes culinaires, l'Espagne et l'Italie produisent principalement du riz japonica (à grains courts et moyens), tandis que les pays du nord consomment davantage de riz indica (à grains longs). Ces dernières années, la production de riz indica a connu une croissance soutenue ; en Espagne, elle représente désormais environ 501 300 tonnes de la surface cultivée.

Après la sécheresse de 1994/95, la superficie cultivée en riz en Espagne s'est rétablie, atteignant 113 000 hectares ces dernières saisons, avec un rendement moyen d'environ 6 700 kg/ha. La production moyenne sur la période triennale 1997-1999 était d'environ 800 000 tonnes.

Les principales zones de production se concentrent à Séville, Valence, Tarragone et Badajoz, ainsi que sur les rives de l'Èbre. Les surfaces cultivées se situent dans des zones écologiquement sensibles, mais sont traditionnellement intégrées aux écosystèmes de zones humides (delta de l'Èbre, Albufera de Valence, delta du Guadalquivir, etc.).

MARCHÉS

Plus de 901 300 tonnes de riz sont produites dans le monde en Asie (Chine, Inde et pays d'Asie du Sud-Est) ; le Brésil, les États-Unis et l'Égypte figurent parmi les autres grands producteurs. La production de riz de l'UE ne représente que 51 300 tonnes sur la production mondiale.

Les principales régions productrices de riz au monde sont souvent les mêmes que les principales régions consommatrices ; de ce fait, seule une infime partie du riz mondial fait l’objet d’échanges internationaux. Le riz est un aliment de base pour une grande partie de la population mondiale, ce qui explique la forte réglementation de son marché (entente sur les prix, commerce contrôlé par les États, distribution par le biais de programmes gouvernementaux, aide alimentaire, etc.).

À l'échelle mondiale, l'UE connaît un déficit en riz, bien qu'elle soit importatrice nette de riz indica et exportatrice nette de riz japonica. Au sein de l'UE, les principaux importateurs sont le Royaume-Uni, la France et l'Allemagne. Le marché européen est principalement approvisionné en riz indica par les pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) à des conditions préférentielles.

Ces dernières années, le marché du riz de l'UE a connu un grave déséquilibre, dû d'une part à l'augmentation des importations préférentielles et aux limitations des exportations subventionnées imposées par les engagements du GATT. D'autre part, la production rizicole de l'UE s'est redressée, notamment grâce à une hausse de la production de riz indica. Il en a résulté une accumulation de stocks d'intervention qui, au début de la campagne de commercialisation 1999/2000, s'élevaient à plus de 300 000 tonnes de riz usiné (soit environ 201 % de la production nationale).

Le commerce extérieur du riz espagnol est très actif, les pays de l'UE étant les principaux fournisseurs et destinataires. L'Espagne est importatrice nette de riz, bien que sa balance commerciale reflète les différences entre les variétés et les niveaux de transformation. D'une part, l'Espagne importe du riz Indica et exporte du riz Japonica. D'autre part, elle importe du riz paddy en provenance de Grèce, d'Italie, de France et des États-Unis ; mais elle est exportatrice nette de riz commercial, principalement à destination des pays du Benelux ; et elle est également exportatrice nette de riz blanchi et de brisures de riz, bien que des quantités importantes soient également importées d'Italie.

PERSPECTIVES D'IRRIGATION

Les conditions de forte surabondance du marché européen et la perspective d'une nouvelle libéralisation des échanges rendent toute augmentation de la production déconseillée.

De plus, il n'est pas possible d'accroître les surfaces irriguées, car il serait très difficile de rester compétitif sur les marchés avec des pénalités de l'ordre de 301 TP3 000. Il convient de noter que la superficie de base de 104 000 hectares est dépassée depuis 1996. Les derniers chiffres provisoires concernant les surfaces cultivées en 1999 et 2000 s'élèvent respectivement à 112 000 et 115 000 hectares.

Les données mondiales masquent certains mouvements d'implantation de nouvelles cultures dans certaines zones de la vallée de l'Èbre, tandis que certaines zones traditionnelles pourraient être confrontées à des problèmes de continuité à l'avenir, en raison de problèmes environnementaux ou de la concurrence avec d'autres utilisations des terres, y compris non agricoles (comme le tourisme ou l'expansion urbaine).

En résumé, une augmentation de la production nationale de riz n'est pas conseillée ; par conséquent, les nouvelles zones irriguées ne devraient pas être consacrées à cette culture et les autres actions visant à améliorer les systèmes d'irrigation existants doivent être liées à des considérations environnementales (entretien des zones humides, conservation d'écosystèmes spécifiques, etc.).

3.5.9 Fourrages

CARACTÉRISTIQUES DE BASE DU CMO.

Le règlement (CE) n° 603/95, instituant l’Organisation commune de marché (OCM) pour les fourrages secs, établit un système de paiement forfaitaire aux entreprises de transformation. Ce paiement s’élève à 68,83 €/tonne pour les fourrages déshydratés et à 38,64 €/tonne pour les fourrages séchés au soleil.

Cette aide est prévue pour la campagne qui se déroule du 1er avril au 31 mars de l'année suivante. Pour en bénéficier, le fourrage doit répondre à certains critères de qualité et à des exigences minimales en matière d'humidité et de protéines brutes.

La protection est limitée à une quantité maximale garantie (QMG) de 4 412 400 tonnes pour les produits déshydratés et de 443 500 tonnes pour les produits séchés au soleil. Cette quantité est répartie entre les États membres de l’UE, sur la base de la production moyenne des campagnes 1992/93 et 1993/94, ce qui donne lieu à la quantité nationale garantie (QNG) correspondante ; en Espagne : 1 224 000 tonnes de produits déshydratés et 101 000 tonnes de produits séchés au soleil.

Si l’objectif de production minimale (OPM) communautaire est dépassé de 51 000 tonnes (TP3 000), une réduction proportionnelle des aides est appliquée à tous les producteurs communautaires au cours de la même campagne de commercialisation. Si le dépassement excède 51 000 tonnes (TP3 000), des réductions supplémentaires sont appliquées dans l’État membre concerné. La pénalité est fixée à un niveau garantissant la neutralité budgétaire du secteur.

SECTEUR PRODUCTIF

En Espagne, les cultures fourragères couvrent une superficie de plus de 1,18 million d'hectares, soit la quasi-totalité du territoire. Elles comprennent une grande variété de cultures qui, selon le dernier Annuaire statistique du ministère de l'Agriculture, de la Pêche et de l'Alimentation (MAPA) (2000), se répartissent entre les groupes et zones suivants :

Parmi les cultures fourragères, et mis à part les graminées qui sont incluses dans l'analyse des céréales (céréales d'hiver et maïs fourrager), le groupe le plus important est celui des légumineuses et, en particulier, de la luzerne et de la vesce.

La superficie cultivée en luzerne dépasse 230 000 hectares (environ 201 % de la superficie fourragère totale). Le rendement moyen en fourrage vert est d’environ 20 000 kg/ha en conditions sèches et de 58 000 kg/ha en conditions irriguées, et présente une variabilité considérable d’une province à l’autre.

La production atteint 11 à 12 millions de tonnes par an. Les principales utilisations de la luzerne, par ordre d'importance, sont la déshydratation (plus de 501 000 tonnes), la fenaison (371 000 tonnes), le fourrage vert (121 000 tonnes) et l'ensilage. Chaque année, les fourrages déshydratés artificiellement gagnent du terrain sur ceux séchés au soleil. Les usines de déshydratation de fourrage sont presque exclusivement situées dans la vallée de l'Èbre.

Les zones de production de luzerne ne coïncident pas exactement avec les principales zones de consommation, ce qui a en partie contribué au développement de l'industrie espagnole de la déshydratation du fourrage. La demande intérieure de fourrage déshydraté provenant des zones d'élevage (côte cantabrique) est fortement influencée par les aléas climatiques annuels et la disponibilité du fourrage vert.

Quant à la vesce, autre légumineuse fourragère majeure, elle est cultivée sur environ 70 000 hectares, avec un rendement moyen de près de 13 000 kg/ha en sec et de 30 000 kg/ha en irrigation. La production, qui s’élève à 1 à 1,5 million de tonnes, est principalement destinée à la fenaison.

MARCHÉS

L'industrie de la viande de l'UE est une importante consommatrice de protéines végétales, principalement issues du soja importé, notamment des États-Unis, du Brésil et d'Argentine. La luzerne, ainsi que les pois, les fèves, les lupins et la vesce, figurent parmi les rares sources de protéines végétales cultivées dans l'UE, tandis que la culture du soja est principalement pratiquée en Italie et en France. Le système de subventions pour la luzerne séchée permet à la production européenne d'être compétitive face à d'autres produits, en particulier le soja. Au sein de l'UE, l'Espagne est le premier producteur, suivie de la France, de l'Italie et de l'Allemagne.

L'Espagne est un acteur majeur du commerce des fourrages secs. Nos principaux clients et fournisseurs de fourrage sont les autres États membres de l'UE.

PERSPECTIVES D'IRRIGATION

• Organisation commune des marchés (OCM) des cultures herbacées, qui affecte le maïs fourrager et les céréales ensilées.

La réforme de la PAC de l’Agenda 2000 a consolidé l’inclusion du maïs fourrager dans l’OMC des cultures herbacées, avec la possibilité que dans les pays où il n’y a pas de tradition de maïs ensilage, l’herbe ensileuse puisse être intégrée au régime d’aide (sans augmenter la superficie totale de base) et avec l’application aux fins de l’aide des rendements de base de l’aide.

La limitation des surfaces cultivées imposée par l'Organisation du marché commun (OMC) est relative, car elle n'exclut pas, à moyen et long terme, une certaine flexibilité dans la redistribution des terres arides et irriguées, ainsi que dans l'ajustement des rendements régionaux. Ceci permettrait, pour des raisons d'équilibre territorial ou de maintien de la population, d'affecter de nouvelles surfaces à la culture irriguée de céréales et de maïs fourrager.

Par ailleurs, malgré la superficie limitée des terres et le surplus céréalier mondial au sein de l'UE, il est possible que, grâce à une réduction des coûts, la production nationale devienne compétitive sur le marché intérieur européen, dans certaines régions, à certaines périodes et pour certains niveaux de qualité. Un renforcement modéré de l'irrigation pourrait contribuer à cette réduction des coûts de production et à la protection des revenus des agriculteurs, à condition d'être complété par des améliorations d'autres facteurs structurels liés à la production, à la distribution et à la commercialisation.

Les limitations de l'organisation de fabrication sous contrat (CMO) et du marché découlant d'une augmentation de la superficie et de la production peuvent être raisonnablement assimilées.

• CMO de produits fourragers séchés, notamment la luzerne, le sainfoin, le trèfle, le lupin, la vesce, les pois fourragers et autres produits similaires.

La production de luzerne et d'autres légumineuses fourragères destinées au séchage est limitée par le CNG et la réduction des aides en cas de dépassement de ce dernier, ce qui instaure une autolimitation du secteur lui-même et, surtout, de l'industrie du séchage.

Il convient toutefois de noter que le système de pénalités, non cumulatif puisqu'il garantit l'absorption de l'intégralité de la base budgétaire correspondante, permettrait de consolider des chiffres plus élevés pour la production espagnole. De plus, étant donné que le premier dépassement du plafond de 51 000 000 $ (TP3T) de la marge de manœuvre budgétaire (CMG) relève de la responsabilité partagée au niveau de l'UE, la pénalité sur les aides peut, dans de nombreux cas, être gérable pour le producteur.

De plus, et indépendamment de l'aide de la CMO pour le fourrage séché, les cultures fourragères peuvent être utilisées comme base de surface pour accéder aux primes d'élevage liées aux densités de chargement par hectare, et ce non seulement en termes d'aide de la PAC, mais aussi en termes de rationalité des exploitations d'élevage.

Il serait également possible d'accroître la production dans les zones irriguées d'autres surfaces destinées à l'alimentation animale et non incluses dans le programme communautaire de fourrage sec, telles que les prairies et pâturages naturels.

On peut donc affirmer que l'Espagne présente un potentiel de développement important pour la culture de fourrages irrigués. De plus, le pays bénéficie de conditions naturelles très favorables, notamment climatiques, à la production de légumineuses fourragères, ainsi que d'une expertise significative dans le secteur de la déshydratation.

Cette expansion serait d'autant plus positive dans le contexte actuel du secteur de l'élevage suite à la crise de l'ESB. En effet, l'interdiction d'utiliser des farines animales comme source de protéines dans l'alimentation animale pourrait représenter une opportunité d'accroître la production de fourrage, notamment de luzerne et d'autres légumineuses, cultures traditionnelles dans de vastes zones intérieures de la péninsule Ibérique. Ceci ouvre la possibilité d'allouer de nouvelles terres irriguées à ces cultures, à condition qu'elles soient économiquement viables.

En mars 2001, la Commission a présenté un rapport sur la production de protéines végétales compte tenu de l'interdiction d'utiliser des farines animales dans l'alimentation animale. Ce rapport analyse les possibilités d'accroître la production communautaire de protéines végétales dans un délai de deux à cinq ans en encourageant la production d'oléagineux et de cultures protéagineuses, en autorisant la culture de plantes riches en protéines sur des terres mises en jachère et en promouvant la production de fourrage sec, en augmentant la quantité maximale garantie, par exemple de 101 TP3T, et en réduisant l'aide de 51 TP3T.

Dans les principaux pays producteurs de luzerne de l'UE, des appels sont déjà lancés à la Commission pour qu'elle augmente les quantités maximales garanties de fourrage sec afin de répondre à la nouvelle demande en protéines végétales. Que ces quantités maximales soient augmentées ou non, cela représenterait une excellente occasion de renforcer le secteur européen de la production de protéines végétales pour l'alimentation animale, compte tenu de la stratégie offensive menée par les États-Unis dans ce domaine, notamment dans la filière soja, dans le cadre du GATT.

La carte ci-jointe donne un aperçu des cultures irriguées, en termes de pourcentage de surface cultivée par rapport aux zones de référence.

* * *

3.6 L'industrie alimentaire

3.6.1 Importance de l'industrie alimentaire espagnole

L'industrie alimentaire (IA) a un poids considérable dans le contexte de l'industrie espagnole, à la fois en tant que demandeuse de matières premières du secteur agricole et en tant que génératrice d'emplois et de valeur ajoutée, ce qui peut être déduit de la comparaison des grandeurs macroéconomiques correspondantes.

L'indice de production de l'industrie agroalimentaire espagnole a progressé de 8,81 % entre 1995 et 1999, soit un taux de croissance annuel moyen de 2,21 %. La contribution de l'Espagne à l'industrie agroalimentaire européenne s'élève à 10,91 % de la valeur ajoutée et à 14,61 % de l'emploi.

Le potentiel de création d'emplois du secteur demeure élevé, le ratio investissement/emplois créés étant plus favorable que dans l'ensemble de l'industrie. On estime que les investissements nécessaires à la création de ces emplois deviennent de plus en plus comparables, grâce aux efforts de modernisation et de capitalisation du secteur agroalimentaire.

Au 31 décembre 1999, les industries alimentaires employaient un total de 376 364 travailleurs, ce qui représentait 14,51 % de l'industrie nationale totale.

En ce qui concerne le commerce extérieur, les exportations des industries alimentaires se sont élevées à 1 267 milliards de pesetas et les importations à 1 304 milliards de pesetas, avec un solde de -37 milliards de pesetas et un taux de couverture de 97,11 TP3T.

3.6.2 Caractéristiques du secteur

L'industrie agroalimentaire, qui représente 17,71 % de la production industrielle nationale totale, est le secteur le plus important, même si sa valeur ajoutée est inférieure à celle du secteur énergétique.

Lors de son adhésion à l'UE, le système agroalimentaire espagnol a intégré le groupe des entreprises agroalimentaires les plus importantes au monde et est devenu le principal producteur et consommateur de produits issus des innovations agricoles. Après l'adhésion, les processus de concentration et d'internationalisation du secteur se sont intensifiés, sous l'effet de l'afflux de capitaux étrangers visant principalement à contrôler les circuits de distribution et à conquérir des parts de marché sur le marché national. Malgré cette évolution, la structure du secteur demeure très fragmentée. Sur les 33 105 entreprises agroalimentaires enregistrées au 1er janvier 2000, 97,11 % employaient moins de 50 personnes (petites entreprises), tandis que seulement 0,61 % comptaient plus de 200 employés (grandes entreprises) et les 2,31 % restants étaient des entreprises de taille moyenne. On distingue les types d'entreprises suivants :

• Petites entreprises familiales.
• Sociétés intermédiaires qui proviennent généralement d'entreprises familiales et qui, dans certains cas, conservent ce caractère ou ont évolué vers des formes juridiques plus formelles.
• Les entreprises multinationales qui sont entrées sur le marché espagnol par la création de filiales ou par l'acquisition de participations majoritaires dans des entreprises nationales.

Bien que le mouvement coopératif espagnol ne soit pas aussi développé que dans certains autres pays européens, il a connu un succès considérable dans la transformation et la commercialisation des produits. Les organisations de producteurs ont également joué un rôle prépondérant dans le développement des marchés des fruits et légumes frais.

3.6.3 Répartition sectorielle

Le tableau ci-dessous présente le nombre d'entreprises alimentaires par sous-secteur et son évolution entre 1995 et 1998. Les données par sous-secteur ne sont pas disponibles pour 1999. Cette année-là, on a constaté une réduction de 763 entreprises, soit une baisse d'environ 21 % par rapport à 1998, confirmant la tendance observée ces dernières années à l'ajustement et au rééquilibrage du secteur afin d'atténuer sa forte fragmentation.

NNombre d'entreprises du secteur alimentaire par sous-secteur (1995/1998)

Les tableaux et graphiques suivants détaillent le chiffre d'affaires et l'emploi dans l'industrie alimentaire par sous-secteurs.

CHIFFRE D'AFFAIRES NET, FRAIS DE PERSONNEL ET PERSONNES EMPLOYÉES DANS LES DIFFÉRENTS SOUS-SECTEURS DE L'INDUSTRIE ALIMENTAIRE AU 31 DÉCEMBRE 1999

Le secteur des abattoirs et de la transformation de la viande est le plus important, représentant 18,11 % de la production totale de l'industrie agroalimentaire. L'industrie laitière arrive en deuxième position (11,14 %), suivie du secteur des huiles et graisses (8,91 %). Ensemble, ces secteurs représentent plus d'un tiers (38,21 %) de la production brute totale, ce qui leur confère une importance stratégique pour la consolidation du système agroalimentaire.

Le secteur de la boulangerie, de la pâtisserie et des biscuits est celui qui offre la plus grande valeur ajoutée et le plus d'emplois.

3.6.4 Répartition régionale de l'industrie alimentaire

Les communautés autonomes ayant le plus d'importance dans ce secteur sont la Catalogne et l'Andalousie, suivies, à une distance considérable, par la Castille-et-León, Valence et Madrid, les deux facteurs de localisation les plus importants étant exprimés dans cette répartition :

• Proximité des grands centres de consommation.
• Proximité des fournisseurs de matières premières.

Concernant l'importance de l'agriculture dans le développement industriel de chaque Communauté autonome, la prédominance des régions agricoles est manifeste. Ainsi, en Estrémadure, 45,41 % de la production industrielle provient de l'agriculture, et en Andalousie, à Murcie et à La Rioja, ce chiffre dépasse 30,1 %, tandis que dans les régions plus industrialisées, ce ratio chute à 7,61 % pour le Pays basque et à 10,11 % pour Madrid.

LA PRODUCTION DE L'INDUSTRIE ALIMENTAIRE EN LIEN AVEC LE SECTEUR INDUSTRIEL (ANNÉE 1999)

STRUCTURE DE L'INDUSTRIE ALIMENTAIRE (ANNÉE 1999))

3.6.5 Caractéristiques de l'industrie alimentaire

Une analyse détaillée du secteur agro-industriel nous permet d'identifier les caractéristiques fondamentales suivantes :

• Il s'agit d'un secteur fondamentalement contracyclique, avec la constatation qu'en période de prospérité économique, sa croissance est plus faible que celle du reste du secteur, tandis qu'en période de crise, son comportement est plus stable.
• Sa capacité d'emploi est élevée, l'effet multiplicateur de l'investissement sur
• La demande de main-d'œuvre est satisfaite par les catégories les moins qualifiées, ce qui entraîne un goulot d'étranglement dans le développement du potentiel productif.
• L’administration a consenti un effort financier important dans la formation professionnelle, un investissement qui reste insuffisant et qui ne dépasse pas la moyenne de 50% des pays de l’UE.
• La valeur ajoutée brute de l'IA croît plus rapidement que celle du système industriel dans son ensemble, bien que cette croissance soit inégalement répartie entre les différents sous-secteurs en fonction des efforts d'innovation technologique, notamment dans les sous-secteurs des produits laitiers, du cacao, du chocolat, de la confiserie et des produits transformés (plats préparés et semi-préparés).
• Le secteur de la viande se divise en deux groupes distincts : la transformation et la préparation des produits carnés, qui connaît une croissance en termes de valeur ajoutée, et l’abattage des animaux, qui est en forte baisse.
• Les secteurs dotés des technologies les plus modernes et du plus faible potentiel de diversification – huiles et graisses, sucres, minoterie et alimentation animale – restent stables en termes actuels.
• Les coûts de main-d'œuvre dans le secteur de l'IA en Espagne sont inférieurs à ceux de l'UE, mais cet avantage est contrebalancé par le fait que certains éléments de la structure des coûts sont moins avantageux que dans d'autres pays de l'UE.

3.7 Commerce extérieur agricole

L'analyse du commerce extérieur agricole permet d'évaluer sa contribution à l'économie du secteur et à l'économie nationale dans son ensemble. Elle permet également d'évaluer l'efficacité relative du système agroalimentaire espagnol par rapport à celui d'autres pays et d'identifier les sous-secteurs ou segments de production les plus dynamiques ou compétitifs.

Le tableau récapitulatif des différentes balances commerciales fait apparaître des soldes et des taux de couverture nettement favorables pour les produits agricoles destinés à la consommation humaine ou animale, et, au sein de cette catégorie, pour les denrées alimentaires non transformées. À l'inverse, les produits agricoles non alimentaires (bois, cuirs, fibres textiles) et les produits alimentaires transformés présentent des soldes négatifs et de faibles taux de couverture.

bALLIANCE COMMERCIALE ESPAGNOLE

Depuis son adhésion à la CEE, l'agriculture espagnole s'est orientée vers l'exportation. La part de la production agricole finale destinée à l'exportation a progressé régulièrement ces quinze dernières années. Après s'être maintenue autour de 301 % entre 1987 et 1990, la croissance s'est accélérée à partir de 1991 et, actuellement, la production exportée représente plus du double de ce qu'elle était en 1986.

L'évolution du commerce extérieur agricole témoigne également d'une croissance continue de la valeur des importations et des exportations, avec des taux de couverture en hausse depuis 1992, date qui coïncide avec la fin de la période transitoire instituée par l'Acte d'adhésion et la mise en œuvre du marché unique. De ce fait, les taux de couverture se sont maintenus au-dessus de 100 % depuis 1996, atteignant 120,71 % en 1997.

L'importance relative du commerce extérieur dans le secteur agricole, qui représente 71 TP3 000 milliards de dollars du PIB, signifie que les exportations agricoles représentent 141 TP3 000 milliards de dollars des exportations totales, tandis que les importations agricoles ne représentent que 9,61 TP3 000 milliards de dollars des importations totales.

D’un point de vue géographique, il convient de noter que les échanges intracommunautaires en 1999 représentaient respectivement 78,641 TP3T et 59,91 TP3T des exportations et importations espagnoles.

Les principaux produits d'exportation sont les fruits et légumes, le vin et l'huile d'olive, tous des produits méditerranéens, et le porc.

Les importations les plus importantes sont les aliments pour animaux (principalement du soja et du maïs), le bois, les fromages, le blé tendre et d'autres produits sans lien avec l'agriculture européenne (café, cacao, graisses d'origine tropicale, etc.).

Ce résumé du commerce extérieur agricole met en lumière la compétitivité des fruits et légumes sur les marchés internationaux, notamment les agrumes, le vin et l'huile d'olive. Il souligne également la dépendance du secteur de l'élevage aux importations d'aliments pour animaux et de produits forestiers.

L'introduction imminente de l'euro comme monnaie unique et l'élargissement de l'UE devraient dynamiser le commerce intracommunautaire, et les futures négociations au sein de l'OMC favoriseront les échanges avec les pays tiers. Ce développement du marché exigera un renforcement de la compétitivité des produits espagnols, tantôt pour maintenir et consolider leur position dominante, tantôt pour tirer parti des opportunités de production offertes par cette intensification des échanges.

Dans une section précédente, les perspectives de marché dans chaque secteur et leur impact sur les actions et l'évolution de l'irrigation ont été analysés en détail.

3.8 Considérations environnementales affectant l'agriculture

La prise de conscience environnementale croissante au sein de la société et le cadre réglementaire et législatif existant en la matière, tant au niveau européen que national, confèrent aux facteurs environnementaux une influence considérable sur toute planification du développement économique. Plus précisément, en matière de planification de l'irrigation, la protection de l'environnement naturel imposera des contraintes et des conditions importantes qui devront être prises en compte lors de l'élaboration du Plan national d'irrigation (PNI).

3.8.1 Politique environnementale de l'Union européenne

En trois décennies, l'environnement est passé d'un concept presque marginal et idéaliste à une nécessité pratique et concrète, ressentie aujourd'hui par toute la société. Ce changement est dû en grande partie à l'adoption généralisée d'un modèle de développement accéléré et intensif qui a engendré des problèmes écologiques indésirables, notamment dans les années 1980.

Face à l'évidence que ce modèle de développement pouvait mettre en péril la continuité de la vie sur la planète, il a été de plus en plus contesté, et un nouveau modèle a émergé, remettant en cause les principes de la croissance économique aveugle et défendant d'autres valeurs davantage axées sur le respect de l'environnement, en tant que droit des générations futures.

L’Union européenne, consciente de cette réalité, a accueilli favorablement ce nouveau modèle de développement, le considérant comme un défi et l’intégrant à l’ensemble de sa réglementation comme un objectif à atteindre. Bien que l’UE se soit toujours intéressée aux questions environnementales (de la Conférence de Stockholm de 1972 à l’Acte unique européen de 1986), c’est la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement (1992) qui a vu tous les signataires de la Déclaration de Rio et des conventions internationales qui en ont découlé s’engager fermement en faveur du développement durable.

Ces engagements ont été immédiatement intégrés à la législation communautaire suite à l'adoption du cinquième programme communautaire de politiques et d'actions en matière d'environnement et de développement durable (1993). Ce programme a identifié cinq secteurs prioritaires auxquels ses dispositions ont été spécifiquement appliquées : l'agriculture, l'énergie, les transports, le tourisme et l'industrie.

Mais le contexte de l'UE est important : avant ce programme, quatre autres programmes d'action en matière de politique environnementale avaient été élaborés, aboutissant au cadre actuel, relativement harmonieux, de règles et de principes pour la protection de l'environnement, ce qui témoigne de l'évolution rapide de la politique environnementale de l'UE. L'ensemble de ces initiatives vise à intégrer pleinement les principes de conservation des ressources naturelles et de l'environnement dans les politiques sectorielles.

Il est important de noter que, depuis l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, cette philosophie s'est consolidée, la clause d'intégration ayant acquis un rôle prépondérant dans le traité. Ce principe a été considéré comme l'instrument le plus approprié pour promouvoir le développement durable. Les Conseils européens de Cardiff et de Vienne (1998) ont encouragé sa mise en œuvre rapide, de sorte que les limitations environnementales découlant de l'application des engagements existants ne constituent pas des options facultatives, mais des obligations essentielles pour relever l'un des plus grands défis auxquels l'Union européenne a été confrontée en matière de politique environnementale et de politiques sectorielles.

Parmi le vaste éventail de réglementations environnementales existantes au sein de l'UE, voici quelques-unes des règles générales de conservation de l'environnement qui ont le plus grand impact sur le secteur agricole, aux fins de l'intégration susmentionnée :

Directive 79/409/CEE relative à la conservation des oiseaux sauvages.

Directive 85/337/CEE modifiée par la directive 97/11/CEE relative à l’évaluation des effets de certains projets publics et privés sur l’environnement (évaluations d’impact environnemental).

Directive 90/220 relative à la dissémination volontaire dans l’environnement d’organismes génétiquement modifiés et de leurs modifications ultérieures.

Directive 91/156/CEE relative aux déchets.

Directive 91/676/CEE relative à la protection des eaux contre la pollution causée par les nitrates utilisés en agriculture.

Directive 92/43/CEE relative à la conservation des habitats naturels et de la faune et de la flore sauvages. Directive 96/61/CEE relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution.

Directive 2000/60, cadre sur l'eau.

Parmi toutes les réglementations mentionnées, quatre ont un impact particulier sur le PNR, tant au niveau de la planification que de l'exécution ultérieure :

Directives relatives aux oiseaux et aux habitats

Les directives 79/409/CEE du Conseil du 2 avril 1979 et 92/43/CEE du 21 mai 1992, dites respectivement “ directives Oiseaux ” et “ directives Habitats ”, constituent les textes législatifs communautaires les plus importants visant à préserver les habitats et la diversité biologique, notamment la faune et la flore sauvages. Ces instruments juridiques engagent la Communauté et les États membres à adopter une série de mesures spécifiques pour la protection non seulement des espèces, mais aussi de leurs habitats. Cette approche ajoute un nouveau critère de conservation à ceux traditionnellement utilisés, fondé sur la prise en compte conjointe des habitats et des espèces, dont les effets sont complémentaires dans la pratique.

En vertu de ces deux directives, les États membres sont tenus de désigner des zones spécifiques (zones de protection spéciale pour les oiseaux ou ZPS et sites d’importance communautaire ou SIC, respectivement) où ils doivent mettre en œuvre des mesures spéciales de protection et de gestion afin de préserver les habitats et les populations figurant dans les annexes des deux directives. Ces mesures comprennent celles visant à prévenir la pollution et la dégradation des habitats au sein de ces zones, ainsi que les perturbations affectant le cycle de vie des espèces, notamment celles inscrites sur les listes des espèces menacées.

Toutefois, les zones couvertes par les directives Oiseaux et Habitats peuvent comprendre, outre des habitats naturels, des zones plus anthropisées, généralement des cultures ou d'autres usages traditionnels des terres. Ces zones possèdent également une biodiversité, parfois même plus précieuse que celle du même territoire sans ces usages, et cette biodiversité a pu contribuer à la création d'une zone de protection spéciale (ZPS) ou d'un site d'importance communautaire (SIC). Il s'agit de paysages agricoles dont la conservation revêt une importance croissante dans les politiques agricoles européennes et nationales.

Les listes de sites d'importance communautaire (SIC) proposées par les États membres constitueront la base du futur réseau européen de zones spéciales de conservation, Natura 2000, qui recensera tous les types d'habitats ou de zones communautaires d'intérêt et en bon état de conservation. Conformément à la directive Habitats, l'Espagne a soumis à l'UE sa liste de SIC proposés, qui, selon les informations du ministère de l'Environnement, couvrent une superficie de 11 675 531 hectares, soit plus de 20 % du territoire national. Leur répartition régionale est présentée dans le tableau et la carte ci-dessous :

Sites d'importance communautaire (SIC). Année 2001

Conformément à la directive Oiseaux, l'Espagne a créé de nombreuses zones de protection spéciale (ZPS) sur son territoire depuis son adhésion à l'UE. Selon le ministère de l'Environnement, on compte actuellement 280 ZPS, couvrant une superficie totale de 5 794 267 hectares, toutes incluses dans des sites d'importance communautaire (SIC). Cette superficie représente 201 % de l'ensemble des ZPS déclarées dans l'UE, faisant de l'Espagne l'État membre possédant la plus grande superficie de ZPS déclarées, dépassant ainsi la superficie totale désignée par des pays comme la France, le Portugal, l'Italie et la Grèce, qui abritent également une avifaune importante. La répartition régionale est illustrée dans le tableau et la carte ci-dessous :

ZSOITZones de protection environnementale spéciale (ZPPE). Année 2001

Directive Nitrates

La directive 91/176/CEE, relative à la protection des eaux contre la pollution causée par les nitrates d’origine agricole, dite directive Nitrates, est le règlement communautaire relatif à la pollution des sols et des eaux qui peut avoir le plus grand impact sur le PNR.

Elle établit le concept de “ zones vulnérables ” pour les surfaces dont le ruissellement ou l'infiltration affecte ou pourrait affecter des masses d'eau contaminées par des nitrates ou susceptibles de l'être.

La directive impose à chaque État membre de déclarer ses zones vulnérables et de communiquer ces informations à la Commission, ainsi que de réexaminer ces zones au moins tous les quatre ans. Elle prévoit également l'élaboration de programmes d'action pour ces zones, comprenant des mesures de prévention et de réduction de la pollution par les nitrates d'origine agricole. Ces mesures incluent la limitation, voire l'interdiction, de l'épandage d'engrais (en fonction du type de sol, des conditions climatiques, des besoins en irrigation, etc.) ainsi que toutes les mesures relatives à la gestion de l'eau. Ces programmes intègrent en tout état de cause les mesures prévues par les codes de bonnes pratiques agricoles, dont la directive autorise également l'application volontaire par les agriculteurs en temps normal. Autrement dit, ces codes deviennent obligatoires pour les zones vulnérables.

Il convient de noter qu'il existe actuellement 1 300 000 hectares de terres irriguées en Espagne situées dans des zones vulnérables déclarées par les Communautés autonomes ; par conséquent, les programmes d'action qui doivent être élaborés pour l'avenir doivent tenir compte des prévisions d'irrigation contenues dans le PNR.

Directive Cadre sur l'Eau

Depuis les années 1970, l’UE a approuvé plus de 25 directives relatives aux eaux douces et aux eaux marines, que l’on peut fondamentalement diviser en deux types : celles qui visent à prévenir le rejet de substances dangereuses et celles qui fixent des normes minimales de qualité en fonction de l’usage prévu de l’eau (pour la consommation, la baignade, etc.).

Il était donc fortement conseillé de mettre à jour et de consolider l'ensemble de cette législation dans une directive exhaustive sur le sujet. C'est l'un des objectifs de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, qui établit un cadre d'action communautaire en matière de politique de l'eau. Elle vise à définir des principes communs et à garantir la coordination, l'intégration et l'adaptation des structures à ces principes généraux de protection et d'utilisation durable de l'eau au sein de la Communauté, dans le respect du principe de subsidiarité des États membres.

La directive encourage une réflexion sur la manière d'aborder cette nouvelle politique de l'eau, où la dimension environnementale est primordiale et qui conduira à de nouvelles pratiques de gestion et à une nouvelle culture de l'usage de l'eau. L'eau étant une ressource rare, elle doit être considérée comme un bien économique soumis au principe du pollueur-payeur, et le principe du recouvrement des coûts sera également pris en compte.

Cette directive, globalement très positive dans la mesure où elle vise à préserver les intérêts environnementaux, doit être prise en compte dans toutes les actions relatives à l'irrigation, dont les points les plus importants sont les suivants :

• La protection des eaux de surface, des eaux souterraines et des eaux marines, afin d’assurer un bon état hydrique, en tenant compte des aspects quantitatifs, qualitatifs et écologiques.
• L’utilisation des meilleures techniques environnementales pour la lutte contre la pollution diffuse.
• Le recouvrement des coûts liés aux services relatifs à l'eau (régulation, exploitation, entretien et amortissement des infrastructures hydrauliques, ainsi que les coûts environnementaux) est prévu. Toutefois, il convient de noter que l'article 9, paragraphe 4, de la directive précise que les États membres ne contreviennent pas à la directive s'ils décident de ne pas appliquer le recouvrement intégral des coûts, conformément aux pratiques établies pour une activité d'utilisation de l'eau donnée et à condition que cela ne compromette pas la réalisation de ses objectifs.

Les nouvelles orientations en matière de politique d'irrigation, telles que définies dans le Plan national d'irrigation Horizon 2008, intègrent les exigences environnementales tout en mettant l'accent, dans leurs programmes d'action, sur la conservation et la gestion de l'eau, la réduction des rejets et la limitation des conversions d'irrigation dans certaines unités hydrogéologiques. Tout au long de la mise en œuvre du Plan national d'irrigation, il convient de vérifier l'adéquation des différents programmes d'action aux exigences environnementales.

Pour la pleine mise en œuvre de la directive, une période d'adaptation est instaurée qui permettra d'ajuster les actions du plan afin de s'y conformer, sans toutefois avoir à épuiser la large marge de temps prévue par la directive.

3.8.2 La politique environnementale de l'UE et la PAC

Étant donné que le secteur agricole est considéré par l'Union européenne comme prioritaire en matière d'intégration des aspects environnementaux, on peut dire que la politique environnementale communautaire a eu un impact rapide sur la politique agricole commune (PAC), au point que les deux dernières réformes de la PAC ont été fortement influencées par les engagements environnementaux susmentionnés.

L’intégration des considérations environnementales dans le secteur agricole a commencé à se concrétiser lors de la réforme de 1992 de la Politique agricole commune (PAC), qui a introduit des mesures à vocation environnementale, notamment par le biais des règlements (CEE) 2078/92 et (CEE) 2080/92 du Conseil, promouvant respectivement des mesures agroenvironnementales et forestières. C’est toutefois principalement lors de la réforme la plus récente, conçue dans le cadre de l’Agenda 2000, que les mesures nécessaires à cette intégration et au respect des principes et normes issus des conventions environnementales internationales ont été finalisées. Ce n’est pas un hasard si l’article 2 du traité d’Amsterdam réaffirme l’intégration des considérations environnementales comme un objectif prioritaire de la politique communautaire pour parvenir à un développement durable.

En résumé, la dernière réforme de la PAC vise à maximiser l'impact environnemental positif de l'agriculture tout en éliminant ses effets négatifs. De plus, elle entend répondre aux nouveaux défis auxquels l'agriculture européenne est confrontée ces dernières années, dont deux sont essentiels à son avenir : l'élargissement de l'UE et les négociations en cours à l'Organisation mondiale du commerce.

À cet égard, le rôle positif de l'agriculture dans la réalisation du développement durable est généralement reconnu. Toutefois, l'évolution des technologies appliquées à l'agriculture pour intensifier la production et obtenir de meilleurs rendements à moindre coût a engendré une pression croissante sur les ressources naturelles et l'environnement en général, soulignant la nécessité d'intégrer des exigences environnementales afin d'éviter ou d'atténuer les effets négatifs potentiels de ces technologies.

En d'autres termes, la grande interdépendance entre l'agriculture et l'environnement signifie que, tout comme une agriculture intensive peut avoir des effets néfastes sur l'environnement, l'agriculture peut aussi contribuer très positivement à la réalisation des objectifs de conservation du milieu naturel.

La réglementation issue de la réforme s'appuie sur ces approches et reflète ces préoccupations, intégrant de nombreux critères et dispositions de nature environnementale qui permettent la configuration d'un nouveau modèle d'agriculture orienté vers la réalisation d'un développement durable et l'intégration de l'environnement dans le secteur.

À titre d’exemple uniquement, et sans prétendre à l’exhaustivité, on peut citer les cas suivants :

• Le règlement (CE) n° 1260/99, qui fixe les dispositions générales relatives aux Fonds structurels, encadre spécifiquement les exigences environnementales applicables à l’utilisation de ces Fonds pour le financement des programmes proposés par les États membres. De manière générale, il considère l’évaluation et le suivi de ces programmes comme une étape essentielle de l’intégration de la politique environnementale dans la PAC. Des indicateurs environnementaux seront utilisés pour ces évaluations.
• Le règlement (CE) n° 1257/99 relatif à l’aide au développement rural exige également une évaluation de l’impact environnemental du programme au moyen d’indicateurs pertinents. En outre, il impose l’application des codes de “ bonnes pratiques agricoles ”.
• Le règlement (CE) 1259/99 relatif aux programmes d’aides directes de la PAC subordonne le versement de ces aides directes aux agriculteurs au respect d’une série d’exigences environnementales.

En outre, il transfère aux États membres la responsabilité d’adopter des mesures appropriées pour la conservation de l’environnement et de déterminer les sanctions correspondantes en cas de non-respect.

• Il convient également de citer le règlement (CE) n° 1251/99 relatif au régime de soutien aux producteurs de certaines cultures herbacées ; le règlement (CE) n° 1254/99 relatif à l’OCM dans le secteur de la viande bovine et ceux relatifs à tous les secteurs.

Tous exigent le respect de “ normes environnementales minimales ” qui sont soit établies dans chaque règlement, soit, à défaut, doivent être comprises comme se référant à la nécessité d’établir des normes environnementales qui comprennent au moins le “ respect des exigences environnementales obligatoires ” (article 28 du règlement CE 1750/99).

En outre, il convient de noter que l’UE a élaboré une stratégie visant à intégrer les aspects environnementaux et le développement durable dans la PAC, qui reconnaît la diversité des différentes régions européennes, en confiant la compétence de son application et de sa prise de décision aux autorités nationales et locales afin de l’adapter aux différentes situations particulières de chaque zone.

Cette stratégie définit un modèle agricole européen qui confère à l'agriculture un rôle multifonctionnel, englobant non seulement sa fonction productive, mais aussi la protection de l'environnement et des paysages, la sécurité et la qualité des aliments, ainsi que le bien-être animal. Cependant, les mesures environnementales mises en œuvre dans le cadre de la PAC doivent également tenir compte de la nécessité de maintenir la compétitivité des agriculteurs européens par rapport à ceux des autres pays.

En conclusion, l’intégration de l’environnement dans l’agriculture implique, d’une part, le respect des mandats environnementaux généraux de l’UE et, d’autre part, le respect des règles spécifiques découlant de la réforme de la PAC, qui sont elles-mêmes imprégnées d’exigences environnementales.

Tout ceci influence considérablement la mise en œuvre des politiques de développement agricole et rural. Cela peut parfois nécessiter des limitations de certaines pratiques agricoles (utilisation de pesticides, d'engrais, etc.), mais aussi conduire à des interdictions pures et simples de certaines cultures ou méthodes agricoles dans certaines zones. À cet égard, une attention particulière doit être portée aux zones vulnérables désignées au titre de la directive Nitrates et aux aires protégées incluses dans le réseau Natura 2000, établi au titre de la directive Habitats.

Pour pallier ces limitations et interdictions, la PAC prévoit un système d'incitations visant à encourager une politique plus proactive et respectueuse de l'environnement. Ces incitations sont principalement définies dans les règlements issus de la réforme de la PAC mentionnée précédemment.

Tout ceci implique d'analyser les programmes agricoles communautaires et les différentes mesures à mettre en œuvre d'un point de vue environnemental, ainsi que d'en assurer le suivi et l'évaluation. Parmi les mécanismes à utiliser à cette fin, le recours aux indicateurs agroenvironnementaux se distingue, de même que ceux qui prennent en compte les aspects sociaux et économiques nécessaires à un développement durable.

3.8.3 Politique environnementale nationale

De manière générale, il convient de noter que la politique environnementale espagnole s'inscrit dans le cadre de la politique environnementale de l'UE, à l'instar des politiques de tous les États membres en la matière, compte tenu du caractère supranational et contraignant de la législation européenne. Toutefois, ce cadre supranational permet des applications différentes, que les divers États membres prennent en compte dans leurs politiques nationales respectives.

Dans le cadre de la politique environnementale espagnole, seules deux grandes thématiques seront brièvement abordées, car elles sont étroitement liées à l'agriculture en général et à l'irrigation en particulier :

• La politique de conservation de la nature.
• Politique de l'eau et ressources en eau.

La politique de conservation de la nature s'inspire de la stratégie espagnole pour la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique, qui fait elle-même partie de la stratégie de la Communauté européenne en matière de biodiversité.

L’un des piliers fondamentaux de cette stratégie est la préservation des écosystèmes. Dans ce domaine, les actions prioritaires ont porté sur l’achèvement et la consolidation du Réseau des parcs nationaux, conçu comme un échantillon suffisamment représentatif et bien préservé de la diversité écologique de notre pays. Pour atteindre cet objectif, les représentations les plus significatives des principaux écosystèmes espagnols non encore intégrés au Réseau ont été conquises et dotées des outils de planification et de gestion appropriés.

Un autre outil essentiel pour la protection des habitats est le réseau d'aires protégées désignées par les Communautés autonomes. Ces dernières, exerçant leurs compétences, ont créé un grand nombre d'aires protégées grâce à divers mécanismes juridiques prévus par leurs législations respectives. Ces aires offrent différents niveaux de protection selon leur statut juridique. Le tableau ci-dessous présente la superficie des aires protégées par Communauté autonome, soit un total de 3 605 500 hectares. Ces informations sont complétées par une carte de l'Espagne où ces espaces naturels sont indiqués en vert.

ESPACES NATURELS PROTÉGÉS

Cependant, la plus grande superficie est occupée par les Sites d'Importance Communautaire (SIC), qui contribueront de manière significative au réseau Natura 2000, tant quantitativement que qualitativement, grâce à leur riche biodiversité. Parmi ces sites figurent les Zones de Protection Spéciale (ZPS), qui jouent un rôle clé dans la conservation des oiseaux en raison de la grande variété d'habitats et d'espèces qu'elles abritent, ainsi que de nombreuses Aires Naturelles Protégées mentionnées précédemment.

Un autre aspect fondamental de la politique de conservation de la nature est la protection des espèces, et notamment des espèces menacées, qu’il s’agisse de la faune ou de la flore. À cette fin, les Communautés autonomes élaborent des plans de rétablissement, de conservation et de gestion pour ces espèces. La création, la révision et la mise à jour des catalogues nationaux et régionaux contribuent également à la réalisation de cet objectif.

Les principaux instruments réglementaires pour la mise en œuvre de cette politique sont la loi 4/1984 relative à la conservation des espèces naturelles et de la faune et de la flore sauvages, et les lois 40/1997 et 41/1997 qui modifient partiellement la première ; ainsi que le décret royal 1997/1995 relatif aux mesures contribuant à la garantie de la biodiversité par la conservation des habitats naturels et de la faune et de la flore sauvages. Ce décret a transposé la directive Habitats en droit espagnol. Il a été modifié par le décret royal 1193/1998 afin de l’adapter à la dernière modification de ladite directive.

La politique de l'eau a été façonnée par la planification hydrologique, qui a pris une importance particulière après la loi sur l'eau de 1985, jugée essentielle à une politique cohérente dans ce domaine. L'exemple le plus significatif de cette planification est le Plan hydrologique national qui, associé à la Directive-cadre sur l'eau déjà évoquée, constitue le cadre général de cette politique.

On peut affirmer que deux aspects majeurs requièrent les plus grands efforts : atteindre un bon état écologique du domaine public de l’eau en accordant une attention maximale aux facteurs environnementaux (débits écologiques, contrôles des rejets, etc.) et rationaliser l’utilisation de l’eau face à la forte augmentation de sa demande et au rôle prépondérant qu’elle joue dans l’équilibre du développement régional et sectoriel.

Les principaux instruments réglementaires pour la mise en œuvre de la politique de l'eau sont :

• La loi susmentionnée 29/1985 relative à l'eau, ainsi que le décret royal 849/86 portant approbation du règlement du domaine public de l'eau, le décret royal 650/87 définissant le périmètre territorial des organisations de bassins hydrographiques et des plans hydrologiques, et le décret royal 927/1988 portant approbation du règlement de l'administration publique de l'eau.
• Il convient également de souligner le décret royal 1138/90, qui approuve le règlement technique et sanitaire relatif à l'approvisionnement en eau potable et au contrôle de sa qualité, et le décret royal 261/96 relatif à la protection des eaux souterraines contre la pollution par les nitrates d'origine agricole, qui transpose la directive 91/676/CEE du Conseil. Ces deux décrets encadrent la politique environnementale de l'eau et des ressources en eau, notamment en ce qui concerne l'agriculture.
• La loi 46/99, relative à l'eau, qui modifie la loi précédente de 1985, établit des mécanismes juridiques pour améliorer la gestion de l'eau au niveau national et promouvoir la participation à cette gestion, mais surtout elle prévoit une série de mesures pour la protection de la qualité de l'eau et pour établir des politiques d'économie d'eau.

En matière de politiques de conservation de l'eau, outre la promotion de l'utilisation de nouvelles technologies de dessalement et de réutilisation, cette loi établit ce qui suit, ce qui a un impact significatif sur l'irrigation.

• L’obligation pour les titulaires de droits d’utilisation privés de l’eau d’installer et d’entretenir des systèmes de mesure approuvés.
• L’instauration de l’obligation de constituer des communautés d’usagers dans les aquifères déclarés surexploités ou susceptibles de l’être.
• L’introduction d’un coefficient correctif sur les redevances d’exploitation et d’entretien des ouvrages hydrauliques, à la charge des usagers de l’eau d’irrigation lorsque leur consommation dépasse ou est inférieure aux allocations de référence. Ce coefficient peut varier entre 0,5 et 2.

4 Situation actuelle de l'irrigation

4.1 Introduction et structure du chapitre

Pour aborder rigoureusement la planification de l'irrigation, il est nécessaire d'avoir une connaissance systématique de sa situation actuelle, de son importance dans la production et la productivité des exploitations agricoles, et de sa contribution à l'emploi et au développement socio-économique des zones rurales.

Certains de ces aspects ont déjà été abordés, ainsi que d'autres références essentielles, au chapitre 3 et il n'est pas nécessaire de les reprendre ici.

Ce chapitre est structuré en QUATRE sections principales :

• La première section, consacrée aux systèmes d'irrigation existants, compile des données globales sur les surfaces irrigables et actuellement irriguées, ainsi que sur l'évolution historique des transformations de l'irrigation impulsées par des initiatives publiques et privées. Elle présente une série historique comparative exhaustive de la production et de la productivité en agriculture sèche et irriguée, et évalue l'emploi dans les deux cas par région. Le cœur de cette section résume les résultats les plus significatifs des études de caractérisation et de classification menées sur les sources d'eau, les systèmes d'irrigation, les modes de production, l'état des infrastructures, la taille des exploitations et d'autres facteurs. Ces résultats permettent de déterminer dans quelle mesure il est opportun de promouvoir l'amélioration des systèmes d'irrigation en vigueur.
• La deuxième section porte sur 36 zones irriguées présentant des situations administratives et des stades de mise en œuvre variés, relevant de différentes administrations publiques, et ayant fait l'objet d'une étude approfondie. Les résultats de cette étude sont présentés, pour chaque zone, dans une fiche récapitulative accompagnée des informations graphiques correspondantes.
• La troisième section porte sur les analyses et études réalisées dans les nouvelles zones potentielles de développement, c’est-à-dire les zones précédemment considérées comme irrigables par différentes administrations publiques, soit dans le cadre d’un plan général (tel qu’un plan de gestion de bassin hydrographique), soit dans le cadre d’actions territoriales spécifiques. Dans cette section, comme dans la deuxième, l’objectif est de définir la viabilité actuelle du développement et son niveau de priorité pour son intégration dans la planification sectorielle, en fonction d’un calendrier et d’un budget précis.
• La quatrième section analyse différents aspects de l'irrigation en relation avec l'économie des exploitations agricoles, la demande et la consommation d'eau, l'utilisation des eaux souterraines, les plans énergétiques, la gestion des terres et l'environnement.

4.2 Terres irriguées en exploitation : caractérisation et classification

4.2.1 Données générales

Actuellement, 3 344 637 hectares sont irrigués en Espagne, ce qui représente 71 % de la superficie nationale et 131 % de la surface agricole utilisable.

De cette superficie irriguée, 1 077 000 ha (environ un tiers du total) sont des systèmes d'irrigation traditionnels ou historiques (antérieurs à 1900), dont 782 000 ha sont considérés comme promus par l'initiative privée et les 295 000 ha restants par l'action publique.

Au siècle dernier, en application de la loi de 1911, le ministère des Travaux publics a favorisé la transformation de 316 000 ha en terres irriguées, tandis que l'irrigation réalisée par l'Institut national de colonisation et, plus tard, par l'Institut de réforme et de développement agraires, soit de sa propre initiative, soit par le biais des plans coordonnés avec le ministère des Travaux publics, a atteint le chiffre de 992 000 ha.

Suite aux décrets de transfert de compétences en matière de réforme et de développement agricoles, les Communautés autonomes ont irrigué 95 000 hectares. Par ailleurs, la superficie irriguée par initiative privée est estimée à 1 280 000 hectares, dont 115 000 hectares ont bénéficié d’aides publiques.

D’après les chiffres ci-dessus, la répartition des surfaces irrigables est la suivante :

Le graphique ci-joint analyse l'évolution de la superficie irriguée selon que le promoteur soit public ou privé.

Le poids territorial relatif de l'irrigation, mesuré en pourcentage de la superficie irriguée dans chaque région par rapport à la superficie régionale totale, et les périmètres des zones d'irrigation actuelles sont indiqués sur les cartes suivantes.

L'importance économique de l'irrigation en termes de production et de productivité par rapport à l'agriculture en zones arides est illustrée dans les tableaux suivants :

ANALYSE DE LA VALEUR DE LA PRODUCTION AGRICOLE ISSUE DE L'AGRICULTURE IRRIGUÉE ET DE L'AGRICULTURE SÈCHE (millions) Ptas.) ET PRODUCTIVITÉ (Ptas./ha) À PESETAS CONSTANTES DE 96

De ces tableaux, on peut déduire que sur les terres irriguées, 501 TP3T de la production agricole finale sont obtenus sur seulement 131 TP3T de surface agricole et que la valeur brute de la production par hectare est, selon l'année, comprise entre 400 000 et 500 000 pesetas, ce qui équivaut à un peu plus de 6 fois celle de l'agriculture sèche.

Du point de vue de l'emploi, il est clair que les cultures irriguées engendrent une demande de main-d'œuvre plus importante. Pour mieux illustrer ce point, nous allons maintenant examiner les besoins en main-d'œuvre pour l'agriculture sèche et l'agriculture irriguée dans les différentes régions agricoles.

Malgré les difficultés à différencier l'emploi entre les deux types en raison de l'existence d'exploitations mixtes de terres arides et irriguées ou d'exploitations agricoles et d'élevage, on estime qu'en 1996, année de l'étude, l'emploi lié à l'irrigation était de 610 000 UTA entre emplois permanents et temporaires.

Les besoins en main-d'œuvre, plus importants pour l'agriculture irriguée que pour l'agriculture sèche, varient considérablement selon la culture. Ils peuvent ainsi aller de 100 tonnes par 300 tonnes pour les céréales irriguées par aspersion et couverture complète, ou de 1 000 tonnes par 300 tonnes pour les cultures continentales irriguées par gravité, jusqu'à 4 000 tonnes par 300 tonnes pour les fruits et légumes, voire 40 000 tonnes par 300 tonnes pour les cultures forcées.

Les cartes ci-dessous donnent une idée des besoins en main-d'œuvre dans les régions agricoles.

L'analyse des cartes révèle que les plus fortes augmentations de l'utilisation des unités de travail agricole (UTA) se produisent sur les côtes méditerranéennes et atlantiques méridionales, principalement dans les régions où l'activité principale est la culture sous serre et sous plastique, suivie par l'horticulture en plein champ et les vergers. En Espagne continentale, l'augmentation de la main-d'œuvre liée aux conversions pour l'irrigation est moins significative en valeur absolue, allant de 0,005 UTA par hectare à une valeur comprise entre 0,010 et 0,030, et pouvant potentiellement dépasser 0,20 UTA dans certaines régions.

Il est à noter que dans plusieurs districts de Castille-La Manche, l'agriculture sèche apparaît sur les cartes avec une demande d'emploi supérieure à celle de l'agriculture irriguée. Ce constat apparemment contradictoire s'explique par le fait que la culture sèche la plus répandue dans ces districts est la vigne, tandis que dans les zones irriguées, il s'agit des céréales, du maïs et de la luzerne. L'agriculture sèche exige davantage de journées de travail que ces cultures irriguées. Cela ne signifie pas pour autant que la conversion à l'agriculture irriguée dans ces districts entraînera nécessairement des pertes d'emplois, car un passage de la viticulture sèche aux céréales irriguées est peu probable. Dans tous les cas, l'emploi indirect généré par l'augmentation de la consommation d'intrants et la hausse de la production dans les zones irriguées n'a pas été pris en compte.

4.2.2 Caractérisation et typification

Afin de mieux comprendre la situation actuelle des terres irriguées en exploitation, diverses études ont été menées pour leur caractérisation et leur classification, dans le but de planifier, de quantifier et d'ordonner leur amélioration et leur consolidation.

Pour réaliser cette étude, les informations préparées par divers organismes possédant une expertise agronomique ou hydraulique ont été compilées et analysées, ainsi que les informations recueillies directement sur le terrain lors d'entretiens avec les responsables des unités d'irrigation et de visites des zones irriguées. Les phases de travail ont été les suivantes :

• Collecte et analyse des informations existantes.
• Identification des unités d'irrigation collectives et quantification des superficies des terres irriguées individuelles, en définissant comme unité d'irrigation l'ensemble des exploitations agricoles irriguées qui ont une prise d'eau commune, qui peuvent être des unités d'irrigation collectives ou des irrigants individuels.
• Division hydraulique du territoire en zones d'irrigation. L'ensemble du territoire national a été divisé en zones d'irrigation (811 zones), où les systèmes d'irrigation existants présentent un degré d'uniformité et une source d'eau suffisamment homogène pour permettre une caractérisation groupée. Afin de rendre les résultats de ces études comparables à ceux des plans de gestion des bassins hydrographiques, les zones d'irrigation doivent satisfaire à la condition que leur superficie totale soit incluse dans une seule unité de gestion hydraulique d'un bassin hydrographique. La possibilité d'intégrer toutes les zones correspondant à une même unité de gestion hydraulique ou à un même système d'exploitation d'un bassin hydrographique peut en faire un élément de planification primaire utile.
• Identification des sous-zones administratives. Si la superficie d'une zone d'irrigation appartient à deux communautés autonomes ou plus, la zone sera subdivisée en autant de sous-zones qu'il y a de communautés autonomes concernées.
• Obtention et consultation des cartes précédentes.
• Sélection d'un échantillon représentatif des systèmes d'irrigation existants.
• Définition des modèles de questionnaires et des consignes de remplissage.
• Entretiens, visite de la zone irriguée et délimitation de l'unité d'irrigation.
• Vérification des informations par la direction de l'étude, par les communautés autonomes et par les confédérations hydrographiques correspondantes.
• Création de bases de données graphiques et documentaires relatives aux unités d'irrigation des systèmes d'irrigation collectifs et individuels.
• Extension des données aux systèmes d'irrigation étudiés, mais non inventoriés.
• Critères et processus de classification. La classification de l'irrigation est un processus qui consiste à différencier les systèmes d'irrigation selon trois caractéristiques fondamentales : le climat, la source d'eau et le système d'application de l'irrigation.
• Critères et processus de caractérisation. Pour la caractérisation des systèmes d'irrigation existants, 20 variables ont été sélectionnées concernant le climat, le sol, les cultures, la qualité de l'eau, les allocations, l'orientation technico-économique et la structure de l'exploitation.

Toutes ces phases de travail et leurs interrelations correspondent au plan ci-joint.

En suivant ce schéma méthodologique, on a recensé sur l’ensemble du territoire national 2 596 731 ha de surface irrigable gérée par 7 196 communautés d’irrigation et d’autres types de collectifs d’irrigation et 1 164 303 ha de terres irriguées gérées par des agriculteurs individuellement, ce qui représente un total de 3 761 034 ha irrigables.

La superficie totale étudiée dans le cadre de la caractérisation et de la classification des terres irriguées en exploitation, comme le montre le graphique ci-dessous, s'élève à 2 364 214 hectares, soit 63,1 % de la superficie irrigable totale. Les résultats concernant la situation actuelle, résumés ci-après, sont tirés de ce pourcentage élevé de terres étudiées.

Il convient de noter que la comparaison de ces résultats relatifs aux surfaces irriguées avec ceux figurant dans les plans de gestion des bassins hydrographiques approuvés révèle une différence globale très faible (3 340 Mha contre 3 437 Mha, soit environ 31 % du total), ce qui confirme la validité et la concordance générale des estimations réalisées. Dans certains bassins, cependant, des différences plus importantes sont observées, qui peuvent être dues à des disparités méthodologiques, à des périodes d’évaluation différentes ou à des critères différents concernant la classification de certaines zones comme irriguées. Du point de vue de la demande en eau, les résultats obtenus concordent également très bien (24 094 hm³).³/an selon le PHC, contre 23 552 hm²³/an selon les études présentées ici). Des accords similaires sont obtenus avec les affectations unitaires (7 010 m²).³/ha/an dans le PHC comparé à 7 042 m³/ha/an dans les études PNR).

Tout ceci démontre, sans préjudice de certaines singularités spécifiques, la bonne concordance générale des deux déterminations, les chiffres s'inscrivant parfaitement dans l'ordre de grandeur des erreurs et des incertitudes inhérentes à ce type de travail, en particulier si les objectifs et les horizons temporels des deux plans sont différents et ont été réalisés avec des méthodologies techniques qui ne sont pas nécessairement les mêmes.

4.2.2.1 Superficie irrigable et irriguée par communauté autonome

4.2.2.2 Superficie irriguée selon les types climatiques

4.2.2.3 Superficie irriguée selon la source d'eau et le système d'irrigation

SUPERFYocYoSuperficie irriguée (ha) par communauté autonome selon le système d'irrigation prédominant

4.2.2.4 Superficie irriguée selon les cultures prédominantes

4.2.2.5 Superficie irriguée selon l'indice de répartition de l'eau

La section “ Demande et consommation d’eau d’irrigation ” comprend la méthodologie et les résultats de l’étude de la demande en eau pour les systèmes d’irrigation existants, les systèmes d’irrigation en construction et les nouvelles zones irriguées.

Les graphiques suivants présentent la superficie irriguée au niveau national, en hectares et en pourcentage, selon la répartition de l'eau d'irrigation.

Pour la classification des terres irriguées selon l'indice d'allocation, quatre grands groupes ont été établis en fonction de la demande brute théorique calculée dans le PNR et des demandes satisfaites :

• Surface surchargée : lorsque l'offre brute dépasse la demande brute en amont calculée dans le PNR de 10%.
• Surface fournie : lorsque l'offre brute est incluse dans l'intervalle entre 90% et 110% des demandes brutes à la tête.
• Surface légèrement sous-dotée : lorsque ce rapport se situe entre 75% et 90%.
• Zones sous-financées : lorsque l’offre brute est inférieure à 75%.

4.2.2.6 État des infrastructures d'irrigation

L'existence de 1 810 000 hectares transformés avant 1960, dont 1 077 000 hectares ont plus de 100 ans, signifie qu'aujourd'hui, 735 000 hectares subissent d'importantes pertes d'eau au niveau des réseaux de distribution, principalement des canaux en terre. De plus, sur les 1 295 000 hectares actuellement irrigués par des fossés en béton, 392 000 hectares présentent de sérieux problèmes de conservation et d'entretien. Ces systèmes d'irrigation ont été conçus selon les technologies disponibles à l'époque, utilisant le système traditionnel d'irrigation par gravité (1 981 000 hectares) et, pour une grande partie d'entre eux (1 635 000 hectares), l'irrigation par rotation. La baisse d'efficacité des systèmes d'irrigation au fil du temps, conjuguée à l'évolution des pratiques culturales, a entraîné une sous-irrigation de 1 129 000 hectares et une légère sous-irrigation de 694 000 hectares supplémentaires. Cette situation justifie la mise en œuvre d'un programme visant à consolider et à améliorer les systèmes d'irrigation existants, afin d'optimiser l'utilisation de l'eau et d'améliorer la rentabilité des exploitations agricoles et le niveau de vie des agriculteurs.

4.2.2.7 Type de redevance d'irrigation

4.2.2.8 La taille des exploitations irriguées

L'agriculture espagnole a dû relever le défi de l'intégration à l'Union européenne. Cependant, les récentes modifications apportées à la Politique agricole commune et aux accords commerciaux multilatéraux du GATT marquent une nouvelle phase de transformation du marché. L'agriculture espagnole devra donc entreprendre un nouveau processus d'adaptation afin de surmonter les carences structurelles qui limitent la compétitivité de nombreuses exploitations. Actuellement, persistent des problèmes tels que la petite taille des exploitations, le vieillissement de la population agricole, la rigidité du marché foncier, le manque de flexibilité des moyens de production et l'insuffisance de l'organisation et de la structure de commercialisation du secteur.

La loi 19/1995 du 4 juillet relative à la modernisation des exploitations agricoles vise à remédier à ces problèmes en accordant une priorité aux exploitations, qu'elles soient familiales ou coopératives, afin de garantir leur viabilité économique et de justifier un accès préférentiel aux aides publiques. Pour qu'une exploitation, individuelle ou coopérative, soit considérée comme prioritaire et puisse ainsi bénéficier d'un accès préférentiel aux prestations, aides et autres mesures de soutien prévues par cette loi, elle doit employer au moins un travailleur agricole et le revenu unitaire qui en découle doit être égal ou supérieur à 35 % du revenu de référence et inférieur à 120 % de celui-ci.

L'article 2, point 11 de la Loi définit comme revenu unitaire du travail le rendement économique généré dans l'exploitation agricole qui est attribué à l'unité de travail et qui est obtenu en divisant par le nombre d'unités de travail agricole affectées à l'exploitation le chiffre résultant de l'addition de la marge nette ou de l'excédent net de l'exploitation et du montant des salaires versés.

L’article 2, point 12, établit le revenu de référence comme indicateur des salaires bruts non agricoles en Espagne. Son montant est fixé annuellement par le ministère de l’Agriculture, de la Pêche et de l’Alimentation, conformément à la réglementation de l’Union européenne et en tenant compte des données salariales publiées par l’Institut national de la statistique. Le revenu de référence pour 2001 était de 3 133 051 pesetas.

À ce stade, la répartition des zones irriguées est analysée en fonction des intervalles de revenus des exploitations (RE) établis par la loi susmentionnée par rapport au revenu de référence (RF).

• Revenu inférieur à 0,35 du revenu de référence.
• Revenu égal ou supérieur à 0,35 et inférieur à 1,2 du revenu de référence.
• Revenu égal ou supérieur à 1,2 du revenu de référence.

Les données par communauté autonome incluses dans les tableaux ci-joints ont été obtenues à partir de l'enquête de 1997 sur la structure des exploitations agricoles, concernant la taille des exploitations, et de la base de données PNR concernant la dimension économique et la définition du revenu (revenu familial disponible plus salaires versés).

RÉPARTITION DES SUPERFICIES IRRIGÉES (ha) SELON LE REVENU DES EXPLOITATIONS AGRICOLES ANNÉE 1997

DISTRIBUTION (%) DU NOMBRE D'EXPLOITATIONS AGRICOLES IRRIGUÉES SELON LES TRANCHES DE REVENUS

ANNÉE 1997

4.3 Projets d'irrigation en construction

4.3.1 Portée et méthodologie

Les projets d'irrigation désignent les zones irrigables, quel que soit le promoteur (gouvernement central ou régional), où des investissements publics importants ont déjà été réalisés. La superficie considérée comme en cours d'aménagement correspond à la superficie totale irrigable moins toute superficie déjà irriguée, qu'elle soit officiellement déclarée comme telle ou non.

Trente-six zones en construction ont été identifiées, qui, regroupées par communauté autonome, sont les suivantes :

La zone irrigable de la Ribera de Fresnedosa (Estrémadure), dont la transformation n'est pas encore achevée, n'est pas incluse parmi les projets d'irrigation en construction, à la demande de la Communauté autonome, car le transfert d'eau du canal de la rive gauche du Gabriel y Galán, nécessaire pour achever la zone, a été rejeté.

Dans toutes ces zones considérées comme des projets d'irrigation en construction, une analyse détaillée a été réalisée en coordination avec le gouvernement régional, selon la méthodologie suivante :

• Données de base : compilation et analyse d'informations graphiques et documentaires provenant de :

      * Plans généraux de transformation

      * Plans de travaux coordonnés

      * Études thématiques de l'environnement physique : climat, sols, eau

      * Études d'impact environnemental

      * Études sectorielles du PNR.

      * Projets de construction

      * Alternatives aux cultures

      * Calendrier des actions des administrations centrales et régionales

• Etude des superficies irrigables

      * Zones contrôlées et zones irrigables

      * État actuel des travaux

      * Zone actuellement irriguée

      * Pente de transformation

      * Investissements réalisés par les administrations centrales et régionales

      * Rythme actuel de la transformation

Il convient de noter que les zones finalement irriguées, tant dans le cas des zones irrigables en construction que dans celui des irrigations d'intérêt social, peuvent être modifiées dans certains cas particuliers en raison de la disponibilité des ressources en eau, de considérations environnementales ou d'autres circonstances particulières.

4.3.2 Situation administrative des zones

Le fondement juridique des actions entreprises dans les zones irriguées en cours d'aménagement, dans le périmètre de chaque Communauté autonome, est le suivant :

Andalousie : Avant le décret royal relatif aux transferts (16 juin 1984), les zones irriguées de la côte nord-ouest de Cadix, Cuevas de Almanzora, Genil-Cabra et Guaro étaient classées Zones d’intérêt national. La zone de Chanza a été classée Zone d’intérêt général national après ce décret. La zone de Baza-Huéscar est une Zone d’intérêt général de la Communauté autonome, tandis que la zone désignée comme Andévalo Sud (centre) est développée à l’initiative des agriculteurs, avec le soutien financier de la Communauté autonome. Les ouvrages de prise d’eau ont été achevés et financés par l’Autorité du bassin du Guadiana.

Aragon : Les six zones, Bardenas II, Canal Calanda – Alcañiz, Canal Cinca (3ème partie), Canal Civán, Monegros I (4ème section) et Monegros II sont déclarées d'Intérêt National avant les transferts (10-5-85).

Castille-La Manche : Parmi les deux zones incluses dans les projets d'irrigation en construction, le Canal de Albacete est déclaré d'intérêt général pour la Nation, et La Sagra – Torrijos d'intérêt national.

Castille-et-León : Les zones de la rive gauche du fleuve Tera et la région du Riaño ont été déclarées d’intérêt général national, suite au décret royal relatif au transfert de compétences. La zone d’irrigation de Las Cogotas (zone d’irrigation du fleuve Adaja) a été déclarée d’intérêt général pour la Communauté autonome. À La Armuña, le plan d’aménagement global du bassin du fleuve Tormes, approuvé par le Conseil des ministres en 1961, est en cours de mise en œuvre, tandis que la région du Páramo Bajo est intégrée au plan hydrologique du bassin du fleuve Duero.

Catalogne : Les zones d’Alguerri-Balaguer, de Muga-Rive Droite et d’Aldea-Camarles ont été déclarées d’intérêt national. Dans les zones de Margalef, Perelló-Rasquera, San Martín de Tous et Valfornés, des mesures sont prises conformément à la législation relative aux zones d’aménagement du territoire. La construction du Canal principal dans la zone d’irrigation de Segarra-Garrigas a été déclarée d’intérêt général national, et sa conversion en terres irriguées est intégrée au Plan de gestion du bassin de l’Èbre. La zone de Pla del Sas est traitée conformément à la loi catalane sur l’irrigation, et la zone de Xerta-Senia conformément à l’arrêté ministériel autorisant la concession perpétuelle d’eau pour cette zone.

Estrémadure : La région de l'Estrémadure centrale est déclarée d'intérêt général pour la nation, tandis que les zones irriguées d'Ambroz et de Zújar sont déclarées d'intérêt national.

Navarre : La zone d’irrigation du canal de Navarre a été déclarée d’intérêt général national pour la construction du canal, tandis que la transformation de la zone est déclarée d’intérêt régional par la loi régionale. La zone d’irrigation de Mendavia est déclarée d’intérêt national.

Rioja : La zone de Najerilla est en cours de transformation par l'Administration des eaux conformément à la loi sur les travaux publics de 1939.

En résumé des dispositions sur lesquelles se basent les actions dans les différents domaines, nous avons :

4.3.3 État actuel des projets d'irrigation en construction

L'analyse réalisée selon la méthodologie indiquée a été effectuée dans les 36 zones susmentionnées, dont la répartition des zones irrigables, irriguées et en cours de transformation par communauté autonome est la suivante :

Ce chapitre comprend, pour chaque zone, une fiche récapitulative présentant les données et l'état actuel suivants :

• Situation de la zone
• Origine et qualité des eaux
• Système d'application et de répartition de l'irrigation
• Zone dominée, irrigable, irriguée et pente de transformation
• Sol et type de terrain
• Climat
• Alternative actuelle et future
• caractéristiques sociales
• État actuel des travaux
• Action proposée

ZONES D'IRRIGATION EN CONSTRUCTION DANS LA COMMUNAUTÉ AUTONOME D'ANDALOUSIE :

BAZA-HUESCAR

CÔTE NORD-OUEST DE CADIZ

GROTTES D'ALMANZORA

BLAGUE

GENIL-CHÈVRE

RIVIÈRE GUARO

CENTRE D'ANDÉVALO-SUD

ZONES IRRIGÉES EN CONSTRUCTION DANS LA COMMUNAUTÉ AUTONOME D'ARAGON :

BÁRDENAS II (2^à PARTIE)

CANAL CALANDA-ALCAÑIZ (1^à PARTIE)

CANAL CIVÁN

CANAL DE CINCA - 3^à PARTIE

MONTÉNÉGRO I. 4^soit SECTION

MONTÉNÉGROS II

ZONES D'IRRIGATION EN CONSTRUCTION DANS LA COMMUNAUTÉ AUTONOME DE CASTILLE-ET-LEÓN :

L'ARMUNE

LAS COGOTAS (ZR RÍO ADAJA)

RIVE GAUCHE DE LA TERA

PARAMO INFÉRIEUR

RIAÑO

ZONES D'IRRIGATION EN CONSTRUCTION DANS LA COMMUNAUTÉ AUTONOME DE CASTILLE-LA-MANCHE :

CANAL D'ALBACETE

LA SAGRA - TORRIJOS

ZONES IRRIGÉES EN CONSTRUCTION DANS LA COMMUNAUTÉ AUTONOME DE CATALOGNE :

VILLAGE- CAMARLES

ALGUERRI - BALAGUER 1^à PHASE

EXTENSION VALLFORNÉS

MARGALEF

MUGA MD

PERELLÓ- RASQUERA

SAS PLA

SAN MARTIN DE TOUS

SEGARRA-GARRIGA

XERTA-SENIA

ZONES D'IRRIGATION EN CONSTRUCTION DANS LA COMMUNAUTÉ AUTONOME D'EXTRÉMADURA :

AMBROSE

CENTRE D'ESTRÉMADURE

ZÚJAR

ZONES D'IRRIGATION EN CONSTRUCTION DANS LA COMMUNAUTÉ AUTONOME DE LA RIOJA :

NAJÉRILLA

ZONES D'IRRIGATION EN CONSTRUCTION DANS LA COMMUNAUTÉ AUTONOME DE NAVARRE :

CANAL DE NAVARRE

MENDAVIE

4.3.4 Caractéristiques environnementales des systèmes d'irrigation en construction

À l'intérieur du périmètre géographique des projets d'irrigation en construction, il existe des interactions environnementales d'importance variable.

Le tableau ci-joint montre les impacts environnementaux possibles sur 238 977 ha, 22,81 TP3T du territoire analysé, avec une importance particulière dans des zones telles que La Armuña, Chanza, la côte nord-ouest de Cadix, Monegros II, Segarra Garrigas et le sud d'Andévalo.

Dans certaines d'entre elles, comme Chanza, Costa Noroeste de Cádiz ou Sur Andévalo, la transformation vers l'irrigation avec des eaux de surface réduira la surexploitation des eaux souterraines.

En tout état de cause, même si les travaux ont débuté dans certains domaines avant l'adhésion de l'Espagne à l'Union européenne, les nouveaux projets dans les secteurs concernés doivent être soumis aux procédures d'évaluation d'impact environnemental, ainsi qu'à la définition des mesures correctives pertinentes.

INTERACTIONS DE SURFACE DES PÉRIMÈTRES DES SYSTÈMES D'IRRIGATION EN CONSTRUCTION AVEC LES LIMITES GÉOGRAPHIQUES ET ENVIRONNEMENTALES

AUCUNE INTERACTION:

Canal d'Albacete, canal Civán, Sagra Torrijos et Pla del Sas. TOTAL 80 040 ha.

SANS AFFECTIONS :

TOTAL 806 682

AVEC CONDITIONS :

TOTAL 238 977 22,8 Territoire %

4.4 Etude d'autres domaines

Pour dresser un tableau complet de la situation en matière d'irrigation, il est essentiel de prendre en compte divers domaines qui ne font pas actuellement l'objet d'aménagements, mais qui sont susceptibles de se transformer. En effet, plusieurs estimations de projets d'irrigation potentiels à long terme existent, et ce Plan national d'irrigation a mis en lumière les domaines suivants en fonction de leur pertinence et de leur faisabilité.

Il convient de noter que toutes ces actions ont été intégrées aux plans de gestion des bassins hydrographiques, garantissant ainsi la compatibilité du présent plan d’irrigation. De même, et conformément au plan hydrologique national, la possibilité de développer de nouveaux systèmes d’irrigation dans les bassins recevant les transferts d’eau issus des dérivations n’a été envisagée en aucun cas.

Les différents domaines ont été regroupés en :

Nouvelles zones étudiées avec représentation cartographique: les zones qui possèdent une entité et une dimension significatives, formant une unité territoriale avec une représentation cartographique et une importance socio-économique pertinente dans leur étendue territoriale.

Nouvelles zones étudiées sans cartographie préciseIl s'agit de zones qui, du fait de leur superficie réduite (généralement inférieure à 1 000 hectares), sont moins prises en compte dans la planification des futurs systèmes d'irrigation, et de zones qui, bien que d'une superficie considérable, sont géographiquement dispersées et dépourvues d'identité physique propre. Ces dernières comprennent généralement les zones destinées à être aménagées par des initiatives privées.

Les zones irriguées où des investissements ont été réalisés dans des travaux d'une certaine importance, quel que soit leur statut administratif, ont été considérées comme des zones en cours d'exécution, à l'exclusion de cette section de la zone encore en attente de transformation.

L’objectif de cette étude était d’analyser et d’évaluer le potentiel de conversion de l’irrigation dans chaque zone étudiée, en tenant compte des aspects économiques, sociaux, hydriques, territoriaux et environnementaux. Sur la base de ces critères d’évaluation et en appliquant la méthodologie décrite ci-dessous, les actions incluses dans la section “ Programme d’actions pour de nouveaux systèmes d’irrigation ” ont été sélectionnées.

4.4.1 Méthodologie d'étude des nouvelles zones étudiées

Les nouvelles zones ont été étudiées, définies et caractérisées afin d'établir le programme d'action concernant les futures surfaces irrigables.

4.4.1.1 Données précédentes : informations graphiques et documentaires

• Etudes existantes sur de nouveaux domaines.
• Plans hydrologiques des différents bassins hydrographiques.
• Études sectorielles réalisées dans le cadre du PNR.
• Études thématiques générales et publications spécialisées.
• Recensement agricole de l'Espagne.
• Base de données sur les cultures MAPA.
• Données du recensement de l'INE.
• Étude de l'utilisation actuelle des terres par télédétection. CARTE.
• Études agroclimatiques. MAPA.
• MTN 1:50 000.
• Plans existants des nouvelles zones étudiées.

4.4.1.2 Processus méthodologique

• Identification des nouvelles zones.
• Comparer avec les communautés autonomes et les autorités de bassin hydrographique des zones potentielles identifiées.
• Inventaire et justification des zones exclues et des zones à développer dans le cadre de l'étude.
• Collecte et analyse d'études spécifiques à chaque zone.
• Examen des informations pour chaque zone.
• Préparation des études nécessaires par domaine.
• Conception du schéma hydraulique.
• Évaluation et estimation des coûts de transformation.
• Établissement de dossiers individuels dans les domaines importants et de dossiers collectifs pour les autres domaines.
• Élaboration de données cartographiques pour chaque zone irriguée importante.
• Influence de la politique agricole commune.
• Analyse de faisabilité technique, sociale, économique et environnementale par zone.
• Analyse comparative des zones et regroupement selon leur faisabilité temporelle d'exécution.

4.4.1.3 Schéma méthodologique : nouveaux domaines étudiés

4.4.2 Nouvelles zones étudiées cartographiées

NOUVEAUS ZONES D'ÉTUDE CARTOGRAPHIES (1)

NOUVELLES ZONES D'ÉTUDE CARTOGRAPHIES (2)

NOUVELLES ZONES D’ÉTUDE CARTOGRAPHIES (3)

NOUVELLES ZONES D’ÉTUDE CARTOGRAPHIES (4)

NOUVELLES ZONES D’ÉTUDE CARTOGRAPHIES (5)

4.4.3 Nouvelles zones étudiées non cartographiées

NOUVEAUS ZONES ÉTUDIÉES NON CARTOGRAPHÉES (1)

ETUDE DE NOUVELLES ZONES NON CARTOGRAPHIES (2)

ETUDE DE NOUVELLES ZONES NON CARTOGRAPHIES (3)

ETUDE DE NOUVELLES ZONES NON CARTOGRAPHIES (4)

4.4.4 Synthèse des surfaces des nouvelles zones étudiées

DE NOUVEAUX DOMAINES ÉTUDIÉS SUPERFICIE IRRIGUÉE (ha) PAR BASSIN HYDROGRAPHIQUE

DE NOUVEAUX DOMAINES ÉTUDIÉS SUPERFICIE IRRIGUÉE (ha) PAR COMMUNAUTÉS AUTONOMES

4.4.5 Évaluation des nouvelles zones étudiées par représentation cartographique

Pour l’élaboration du programme d’action du PNR concernant les nouvelles zones d’irrigation ou les futures zones irrigables, toutes les zones ont été classées selon la viabilité technique et économique de la transformation, en excluant du revenu des exploitations agricoles l’aide de la PAC pour les cultures dont les surfaces ou productions maximales garanties ont été atteintes.

La faisabilité technique et économique ainsi que l'opportunité sociale de la transformation éventuelle d'une zone en terres irriguées sont déterminées par l'analyse des facteurs suivants :

• Conditions naturelles du sol et topographie.
• Facteurs climatiques.
• Qualité de l'eau appliquée.
• Alternatives de cultures avant et après transformation.
• Impact environnemental de la transformation.
• Ressources humaines disponibles.
• Impact social de la transformation.
• Impact économique de la transformation.

Pour le programme d’action PNR H-2008, comme il est logique, la disponibilité de l’eau nécessaire à l’irrigation a été analysée en fonction du degré d’exécution des travaux de régulation et des prévisions y afférentes dans les différents horizons des plans hydrologiques des bassins hydrographiques.

4.4.6 Évaluation des nouvelles zones étudiées sans représentation cartographique

Pour les nouvelles zones étudiées incluses dans cette section, l'analyse de leur viabilité technico-économique et de leur utilité sociale a été réalisée, en appliquant la même méthodologie que pour les nouvelles zones importantes étudiées, en procédant également à la classification en groupes, en tenant compte de la disponibilité en eau et de la viabilité technico-économique des exploitations agricoles sans tenir compte des subventions de la PAC pour les cultures dont les surfaces ou productions maximales garanties sont atteintes.

En ce qui concerne la disponibilité en eau, on considère que, compte tenu des caractéristiques de ces zones, qui sont plus petites, généralement moins de 1 000 ha, et de celles qui, ayant une superficie considérable, manquent d'entité physique individuelle en raison de leur dispersion géographique, ces dernières étant généralement transformées par l'initiative privée, sont considérées comme ayant un accès possible à l'eau, ou que les travaux nécessaires à sa collecte et à sa régulation ne sont pas importants.

Le programme d’action relatif à ces systèmes d’irrigation figure sous la rubrique “ Programmes d’action pour les nouveaux systèmes d’irrigation ”.

4.4.7 Résultat de l'évaluation des zones potentiellement irrigables

Les résultats globaux les plus significatifs obtenus sont présentés dans les graphiques ci-joints.

Ces résultats ont une portée préliminaire et indicative, qui doit être vérifiée et comparée dans chaque cas particulier, car, parfois, des paramètres sociologiques liés à l'activité des utilisateurs potentiels, qui n'ont pas été pris en compte dans les études précédentes, sont déterminants pour savoir si une transformation a lieu ou non.

4.5 Analyse économique des exploitations irriguées

4.5.1 Description

Parmi les critères à appliquer pour évaluer, sélectionner et hiérarchiser l'intérêt d'une transformation vers l'irrigation, il faut naturellement prendre en compte les résultats économiques prévisibles dans les exploitations concernées, ce qui nécessite, pour chacune des zones considérées, une analyse des cultures actuelles et potentielles (coûts de production, prix reçus et payés, revenu brut, etc.), ainsi que la détermination d'indicateurs appropriés pour évaluer les différentes zones irrigables.

À cette fin, et en utilisant la méthodologie décrite ci-dessous, 449 zones sélectionnées ont été étudiées sur l'ensemble du territoire national, comprenant une superficie totale de 8,77 millions d'hectares, dont 2,83 millions d'hectares correspondent à des terres irriguées et les 5,94 millions d'hectares restants à des terres arides.

Pour chacune de ces zones, l'étude prend en compte à la fois les exploitations irriguées et les cultures sèches dans les exploitations mixtes, car leurs indicateurs économiques servent de référence pour les zones voisines susceptibles de subir une transformation.

Le graphique ci-dessous présente les zones étudiées, ventilées par bassins hydrographiques.

Les études menées dans les 449 zones ont suivi la méthodologie décrite dans le tableau ci-dessous. La collecte de données relatives aux techniques utilisées, aux dépenses, aux revenus, aux coûts de production, etc., pour les principales cultures de chaque zone, s'est appuyée sur des enquêtes de terrain, garantissant ainsi une grande fiabilité des indicateurs obtenus, dans les limites d'approximation raisonnable requises.

Cette méthodologie a permis d'obtenir des indices économiques pour les cultures, ainsi que pour différentes alternatives de culture en zones arides, irriguées et mixtes dans chaque zone. Les différents indices et relations économiques sont présentés dans le tableau suivant :

4.5.2 Résumé des résultats

Les informations et les résultats obtenus à partir des études menées dans les 449 zones analysées sont si nombreux qu'il n'est pas possible de tous les inclure dans cette section, qui ne présente donc qu'un résumé graphique des indices les plus significatifs, permettant l'évaluation des transformations de l'irrigation des nouvelles zones ou de celles en cours d'exécution.

Le grand nombre de zones étudiées et la variabilité des résultats économiques suggèrent de les regrouper par district. Les deux premières cartes ci-dessous permettent de comparer, au sein de chaque district agricole, le revenu brut moyen (pesetas/hectare) obtenu en agriculture sèche et en agriculture irriguée. Ceci reflète, dans certains cas, l'augmentation de la production résultant des transformations et, dans d'autres, les changements d'orientation de la production qui peuvent survenir lors du passage de cultures extensives sèches (céréales, par exemple) à des cultures plus intensives et à plus forte valeur ajoutée (fruits, légumes, tubercules, etc.).

Dans deux autres cartes, la marge nette (ptas/ha) est ventilée en zones sèches et irriguées, ce qui est l'indice qui exprime les ressources économiques restantes dans les familles après déduction des dépenses agricoles réelles du revenu total.

Enfin, des cartes sont incluses montrant les ratios de “ revenu brut et de bénéfices obtenus par mètre cube d'eau utilisé ”, qui indiquent comment, en général, les résultats sont plus favorables dans les régions méditerranéennes, l'Andalousie intérieure et la vallée de l'Èbre, que dans les deux Mesetas.

4.6 Eaux souterraines

De nombreuses études existent sur la définition et la caractérisation des aquifères et des unités hydrogéologiques. Les résultats présentés ci-dessous sont issus de l'analyse de ces sources. Il convient de noter que depuis l'approbation des plans de gestion des bassins hydrographiques, une définition officielle de ces unités hydrogéologiques a été établie ; toutefois, dans ce chapitre, et de manière non systématique, des informations provenant de diverses sources antérieures ont été utilisées pour donner, sans prétendre à l'exhaustivité, un aperçu général de l'état de ces ressources en lien avec les usages d'irrigation.

Dans les différentes études réalisées par l'ITGE et la DGOH, les Plans hydrologiques de bassin et le Livre blanc sur l'eau, 467 unités hydrogéologiques ont été définies, avec une recharge annuelle évaluée à 29 908 hm³.³, situé sur une superficie de 174 745 km² et une exploitation annuelle moyenne de 5 532 hm³³/an, ce qui représente environ 18,51 TP3T de la recharge naturelle.

Le fait que les prélèvements annuels ne représentent que 181 TP3T de la recharge annuelle, et l'existence en même temps d'une série d'unités hydrogéologiques surexploitées, dans lesquelles les prélèvements pour l'irrigation représentent 851 TP3T, démontre un problème complexe, de sorte que le même diagnostic ne peut pas être appliqué à toutes ces unités ainsi qu'aux zones irrigables avec des eaux souterraines.

En ce qui concerne le régime d’exploitation et la recharge, nous pouvons classer les unités hydrogéologiques comme suit :

• Surexploité.
• Risque de surexploitation.
• Avec des problèmes d'infiltration d'eau de mer.
• Normalement exploité.

4.6.1 Unités hydrogéologiques surexploitées

La surexploitation des unités hydrogéologiques, indépendamment de leur impact sur les écosystèmes aquatiques et de surface associés, tels que les zones humides, et de la discontinuité de leurs débits, a des implications économiques et sociales à prendre en compte.

Selon le Règlement sur le domaine public des eaux, article 171.2, une nappe phréatique est considérée comme surexploitée ou à risque de surexploitation lorsque la pérennité des usages existants est menacée ou lorsqu'il y a une grave détérioration de la qualité de l'eau à la suite d'extractions annuelles supérieures ou très proches du volume moyen des ressources annuelles renouvelables, ou qui produisent une grave détérioration de la qualité de l'eau.

Indépendamment de ce concept juridique de surexploitation, qui implique la déclaration de surexploitation et qui comprend actuellement 15 unités hydrogéologiques avec une déclaration provisoire ou définitive, plus deux unités déclarées par la Generalitat de Catalogne et 21 autres aquifères avec des limitations d'extraction, il existe actuellement 61 unités hydrogéologiques, dont 44 sur la péninsule et 17 dans les archipels des Baléares et des Canaries, dans lesquelles le volume des extractions dépasse celui de la recharge naturelle.

Les réserves estimées des unités hydrogéologiques de la péninsule s'élèvent à 27 423 hm³.³ avec un déficit d'exploitation estimé à 666 hm³/an, affectant 418 890 hectares de terres irriguées.

4.6.2 Unités hydrogéologiques menacées de surexploitation

Vingt-trois unités hydrogéologiques ont été prises en compte, dans lesquelles l'indice de pompage/recharge se situe entre 0,8 et 1, indiquant un risque de surexploitation.

UNITÉS HYDROGÉOLOGIQUES PRÉSENTANT DES RISQUES DE SUR-EXPLOITATION INDICE DE POMPAGE/RECHARGE (entre 0,8 et 1,0)

4.6.3 Unités hydrogéologiques présentant des problèmes de surexploitation locale

Les unités où l'indice de pompage/recharge s'est avéré inférieur à 0,8 mais où, néanmoins, des baisses importantes de niveaux ont été détectées ou une dégradation de la qualité de l'eau s'est produite, nécessitant des mesures correctives, ont été considérées comme des unités présentant des problèmes occasionnels de surexploitation.

UNITÉS HYDROGÉOLOGIQUES PRÉSENTANT DES PROBLÈMES SPÉCIFIQUES DE SUREXPLOITATION

4.6.4 Unités hydrogéologiques présentant des problèmes d'intrusion marine

Lorsqu'une unité hydrogéologique dont le drainage naturel se jette directement dans la mer subit un prélèvement d'eau qui, globalement ou localement, modifie l'interface eau douce-eau salée, la salinité de la masse d'eau augmente. Ceci peut affecter gravement les cultures irriguées qui dépendent de l'eau provenant de ces unités hydrogéologiques, car cette augmentation de la salinité entraîne une dégradation de la qualité de l'eau et, par conséquent, limite ses applications.

L'exploitation des aquifères côtiers où les prélèvements dépassent la recharge pose de sérieux problèmes en raison de la progression des interfaces eau douce/eau salée et, par conséquent, de leur salinisation.

Parmi les 82 unités hydrogéologiques côtières de la péninsule et des îles Baléares, 58% d'entre elles présentent un certain degré d'intrusion marine qui peut être de trois types : locale, zonale et généralisée.

4.6.5 Pollution due aux activités agricoles

Les activités agricoles, selon les caractéristiques des sols, le régime hydrique et les pratiques culturales, peuvent ajouter des éléments chimiques organiques ou inorganiques indésirables aux eaux souterraines, ce qui peut affecter la consommation humaine.

Ces activités peuvent constituer un facteur important d'altération de la qualité naturelle des eaux souterraines, car elles y ajoutent des polluants, dont les plus importants proviennent de :

• Engrais, principalement azotés.
• De par leurs caractéristiques, les pesticides sont retenus ou adsorbés dans le sol et leur décomposition peut donner lieu à une série de résidus parfois plus toxiques que les pesticides d'origine.
• Déchets issus des activités agricoles, polluants organiques et bactériologiques, stockés dans des endroits inappropriés ou utilisés comme engrais.

La directive 676/91/CEE, relative à la protection des eaux contre la pollution causée par les nitrates utilisés en agriculture, vise à limiter et à corriger les effets des apports d'azote provenant de la fertirrigation et de l'élevage sur la qualité des eaux souterraines.

Conformément à la directive et au règlement issu de sa transposition en droit national RD 261/1996 du 16 février (BOE du 11 mars).

Les Communautés autonomes ont déclaré les zones vulnérables à la pollution par les nitrates, conformément au décret royal susmentionné, ou ont constaté l'inexistence de cette pollution, en élaborant des codes de bonnes pratiques agricoles obligatoires.

La superficie irriguée incluse dans les zones vulnérables déclarées s'élève à 610 939 ha, avec une nette prédominance des eaux de surface et du système d'irrigation par gravité, comme on peut le constater dans les tableaux ci-joints.

Améliorer la qualité environnementale des eaux souterraines implique non seulement de réduire les doses d'engrais et de mettre en œuvre de meilleures pratiques environnementales, mais aussi d'améliorer les systèmes d'application de l'eau d'irrigation et, dans le cas de l'irrigation par eaux souterraines, de veiller à ce que les irrigants appliquent correctement les volumes d'engrais fournis avec l'eau d'irrigation.

SUPERFICIE IRRIGUÉE DANS LES ZONES VULNÉRABLES (ha et %) SELON LA SOURCE D'EAU

SUPERFICIE IRRIGUÉE DANS LES ZONES VULNÉRABLES (ha et %) SELON LE SYSTÈME D'IRRIGATION

ZONE IRRIGUÉE DANS LES ZONES VULNÉRABLES (ha et %) PAR COMMUNAUTÉ AUTONOME